Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Макаровой Л.В. административное дело по апелляционной жалобе Владимиров С.М. на решение Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года, принятое по административному исковому заявлению Владимиров С.М. к Администрации Демянского муниципального района Новгородской области о признании распоряжения, акта проверки и предписания незаконными,

у с т а н о в и л а:

Владимиров С.М. обратился в суд с административным иском к Администрации Демянского муниципального района Новгородской области (далее – Администрация района) о признании незаконными распоряжения <...>-рз от 6 ноября 2019 года «О проведении внеплановой выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства», акта проверки <...> от 26 ноября 2019 года и предписания <...> об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 26 ноября 2019 года.

В обоснование заявленных требований Владимиров С.М. указал, что является собственником следующих земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных по адресу: <...>: с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...>.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м. В порядке осуществления муниципального земельного контроля на основании распоряжения Администрации района от 6 ноября 2019 года <...>-рз «О проведении внеплановой выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства» в отношении него как собственника вышеперечисленных земельных участков была проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой выявлены нарушения положений статей 13, 42, 78, 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Федеральный закон № 101-ФЗ), Постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ <...>), за что предусмотрена административная ответственность, установленная частью 2 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). По результатам проверки Администрацией района 26 ноября 2019 года составлен акт проверки № <...> и вынесено предписание № <...> об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации в срок до 26 мая 2020 года. По его мнению, распоряжение, акт проверки и предписание являются незаконными и нарушают его права, свободы и законные интересы, поскольку административный ответчик вышел за пределы полномочий, предоставленных ему законом. Выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может являться основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Администрация Жирковского сельского поселения Демянского муниципального района Новгородской области (далее – Администрация поселения), Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Новгородской и Вологодской областям (далее - Управление Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям).

Решением Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года административный иск Владимирова С.М. оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда первой инстанции, как постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильном применении норм материального права, отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ФИО1 указано, что проведение административным ответчиком проверки и вынесение в отношении него предписания, содержащего обязательные для исполнения требования, являются превышением полномочий и приняты вопреки закону, поскольку ни ЗК РФ, ни другие федеральные законы не предоставляют права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законом предусмотрена административная и иная ответственность, может являться основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора, однако данным доводам в нарушение требований пункта 3 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), предусматривающих, что в мотивировочной части решения суда должны быть указаны доводы, в соответствии с которыми суд отвергает те или иные доказательства, судом первой инстанции должной оценки не дано. Изложенные в обжалуемом решении выводы суда противоречат и исключают друг друга, поскольку из решения суда следует, что оспариваемое предписание об устранении выявленных нарушений в области земельных отношений не является обязательным для исполнения, не носит властно-распорядительный характер, негативных последствий для него не порождает, его прав и законных интересов не нарушает, тогда как ему этим предписанием установлен срок для его исполнения, вменена обязанность представить информацию о его исполнении, а также он был предупрежден об административной ответственности за невыполнение предписания в установленный срок.

Представители Администрации района, Администрации поселения, Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям, будучи извещенными надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие, в связи с чем судебная коллегия в силу части 1 статьи 307 КАС РФ сочла возможным рассмотреть дело по апелляционной жалобе в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения ФИО1, поддержавшего апелляционную жалобу, судебная коллегия находит апелляционную жалобу подлежащей частичному удовлетворению, а решение суда – подлежащим отмене в части по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как это предусмотрено частью 2 статьи 227 КАС РФ, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий незаконными.

Таким образом, из вышеназванных положений закона следует, что для признания решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, незаконными необходима совокупность двух условий: несоответствие решений, действий нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Такая совокупность условий в настоящем споре установлена судом апелляционной инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ФИО1 на праве собственности принадлежат следующие земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для ведения сельскохозяйственного производства, расположенные по адресу<...>: с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...>.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...>, площадью <...> кв.м., с кадастровым номером <...> площадью <...> кв.м.

Распоряжением Администрации района от 6 ноября 2019 года <...>-рз «О проведении внеплановой выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства» на основании обращения Администрации поселения от 5 сентября 2019 года <...> было назначено проведение внеплановой выездной проверки на предмет соблюдения ФИО1 требований земельного законодательства в отношении принадлежащих ему указанных выше земельных участков и назначены лица, уполномоченные на проведение проверки.

По результатам проверки, проведенной в период с 5 ноября 2019 года по 22 ноября 2019 года, 26 ноября 2019 года составлен акт проверки <...>, из которого следует, что указанные выше земельные участки в нарушение требований статей 13, 42, 78, 79 ЗК РФ, Федерального закона № 101-ФЗ, Постановления Правительства РФ № 369 не используются ФИО1 по целевому назначению.

К акту проверки приложены фототаблицы с изображением указанных земельных участков.

В тот же день Администрацией района ФИО1 выдано предписание <...>, содержащее требование об устранении в срок до 26 мая 2020 года допущенного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации путем использования вышеуказанных земельных участков в соответствии с видом разрешенного использования, а именно привести земельные участки в состояние, пригодное для сельскохозяйственного производства.

27 ноября 2019 года материалы муниципального земельного контроля в отношении соблюдения ФИО1 требований земельного законодательства направлены Администрацией района в адрес Управления Россельхознадзора по Новгородской и Вологодской областям для рассмотрения и принятия решения в порядке, установленном действующим законодательством.

Отказывая ФИО1 в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемых распоряжения, акта и предписания закону.

При этом суд исходил из того, что нарушений порядка проведения внеплановой выездной проверки допущено не было, основания для проведения проверки имелись, о проведении проверки ФИО1 был уведомлен надлежащим образом, содержание распоряжения и акта проверки соответствует действующему законодательству; несмотря на то, что должностным лицам Администрации района, осуществляющим муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах данного муниципального образования объектов земельных отношений, не предоставлено право выносить в отношении граждан обязательные для исполнения предписания, оспариваемое предписание не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных распоряжений, влекущих какие-либо юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не прекращает прав и обязанностей административного истца, не определяет его меру ответственности, а, следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов последнего.

Судебная коллегия с выводом суда первой инстанции о соответствии оспариваемого предписания закону согласиться не может в силу следующего.

Статья 71 ЗК РФ регулирует государственный земельный надзор, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право, в том числе выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Под муниципальным земельным контролем в соответствии со статьей 72 ЗК РФ понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (пункт 1).

Органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта Российской Федерации данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений (пункт 3).

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (пункты 5, 6).

Этой же статьей Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

Аналогичные содержащимся в пунктах 5 и 8 статьи 72 ЗК РФ положения предусмотрены пунктами 3.11 и 3.12 Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Новгородской области, утвержденного постановлением Правительства Новгородской области от 15 декабря 2014 года <...>, пунктом 3.11 Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Демянского муниципального района, утвержденного постановлением Администрации района от 26 января 2015 года <...>, в редакции, действующей на момент возникновения спорных отношений (далее – Порядок).

Таким образом, федеральное законодательство, законодательство Новгородской области и принятый в соответствии с ним нормативный правовой акт Администрации района не предоставляют права должностным лицам органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, в отличие от должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора, выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Следовательно, выдавая ФИО1 оспариваемое предписание, Администрация района превысила свои полномочия, чем нарушила права, свободы и законные интересы ФИО1

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 об оспаривании предписания нельзя признать законным и обоснованным.

На основании пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ решение суда первой инстанции в указанной части как постановленное при неправильном применении норм материального права подлежит отмене с принятием по делу в этой части нового решения об удовлетворении заявленных ФИО1 в этой части требований и признании оспариваемого предписания незаконным.

С выводами суда первой инстанции о наличии оснований для отказа в удовлетворении требований об оспаривании распоряжения и акта судебная коллегия соглашается по следующим мотивам.

Согласно пункту 3.1 Порядка муниципальный земельный контроль в отношении граждан осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок соблюдения гражданами обязательных требований, установленных в отношении объектов земельных отношений.

Основанием для проведения внеплановой проверки в отношении граждан в силу подпункта 3.3.1 пункта 3.3 Порядка является поступление в органы муниципального земельного контроля обращений и заявлений от граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушения гражданами обязательных требований.

Согласно пункту 3.5 Порядка внеплановая проверка в отношении гражданина проводится на основании распоряжения органа муниципального земельного контроля, в котором указываются: наименование органа муниципального земельного контроля; фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; фамилия, имя, отчество гражданина, проверка которого проводится, место его жительства, место нахождения объекта проверки; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования; сроки проведения и перечень мероприятий, необходимых для достижения целей и задач проверки; форма проверки (документарная или выездная).

В силу пункта 3.6 Порядка внеплановые проверки в отношении граждан проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки, срок проведения каждой из которых не может превышать 20 рабочих дней.

Заверенная печатью копия распоряжения о проведении плановой проверки вручается под роспись должностным лицом, уполномоченным на проведение проверки, или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении гражданину, не позднее чем за 10 дней до начала проведения указанной проверки. О проведении внеплановой выездной проверки гражданин уведомляется органом муниципального земельного контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Предметом выездной проверки, как это предусмотрено пунктом 3.8 Порядка, является соблюдение гражданином в отношении объекта земельных отношений требований законодательства Российской Федерации Новгородской области, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность.

Выездная проверка проводится по месту нахождения используемого гражданином земельного участка.

Выездная проверка проводится в случаях, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений о правах на земельный участок на основании имеющихся у органа муниципального земельного контроля документов либо оценить использование гражданином земельного участка на предмет соответствия обязательным требованиям без проведения соответствующих мероприятий по контролю.

В соответствии с пунктом 3.10 Порядка по результатам проверки должностное лицо органа муниципального земельного контроля, проводившее проверку в отношении гражданина, составляет акт проверки (приложение <...>), в котором указываются: дата, время и место составления акта проверки; наименование органа муниципального земельного контроля; дата и номер распоряжения о назначении проверки; фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; фамилия, имя, отчество гражданина, в отношении которого проводилась проверка, или его уполномоченного представителя; данные о лицах, присутствующих при проверке и составлении акта проверки; даты начала и окончания проверки, место ее проведения; сведения о результатах проверки, в том числе выявленных нарушениях, выполнении предписаний об устранении выявленных ранее нарушений обязательных требований; сведения об ознакомлении или отказе гражданина от ознакомления с актом проверки.

Акт проверки подписывается должностным лицом или должностными лицами, проводившими проверку.

Акт проверки оформляется в течение 2 рабочих дней со дня ее завершения в 2 экземплярах, один из которых вручается гражданину или его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отказа гражданина или его уполномоченного представителя дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки, акт проверки направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. Уведомление приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа муниципального земельного контроля.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, основанием для издания оспариваемого распоряжения и проведения в отношении ФИО1 внеплановой выездной проверки послужило обращение Администрации поселения от 5 сентября 2019 года <...> о проверке вышеназванных земельных участков на соответствие земельному законодательству.

О дате, времени и месте проведения проверки ФИО1 был уведомлен письмом Администрации района от 13 ноября 2019 года <...>-зк, направленным вместе с копией распоряжения в его адрес заказным письмом с уведомлением о вручении, а также посредством телефонограммы 15 ноября 2019 года.

Проверка проведена должностными лицами Администрации района, уполномоченными на осуществление муниципального земельного контроля, в срок, не превышающий установленного пунктом 3.6 Порядка срока для проведения проверок, в присутствии ФИО1

Содержание распоряжения и акта проверки соответствуют положениям пункта 3.5 и пункта 3.10 Порядка.

Изложенная должностными лицами Администрации района в оспариваемых распоряжении и акте проверки информация о наличии признаков выявленного нарушения не носит властно-распорядительного характера, поскольку не возлагает на ФИО1 обязанности по устранению перечисленных в акте нарушений, а, следовательно, распоряжение и акт не нарушают прав, свобод и законных интересов последнего.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении требований ФИО1 об оспаривании распоряжения и акта является законным и обоснованным, и отмене не подлежащим.

Доводы апелляционной жалобы ФИО1 о том, что выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, может являться основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они не основаны на вышеприведенных положениях пункта 5 статьи 72 ЗК РФ и пунктов 3.1, 3.11 Порядка.

Изложенные ФИО1 в апелляционной жалобе доводы о допущенном судом при принятии решения нарушении пункта 3 части 4 статьи 180 КАС РФ отмену правильного по существу решения повлечь не могут, поскольку в силу требований части 4 статьи 310 КАС РФ нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в указанной части и удовлетворения апелляционной жалобы в этой части судебная коллегия не установила.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Апелляционную жалобу ФИО1 удовлетворить частично.

Решение Валдайского районного суда Новгородской области от 22 января 2020 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Администрации Демянского муниципального района Новгородской области о признании предписания незаконным отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым административное исковое заявление ФИО1 к Администрации Демянского муниципального района Новгородской области о признании предписания незаконным удовлетворить.

Признать предписание <...> об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, выданное 26 ноября 2019 года Администрацией Демянского муниципального района Новгородской области, незаконным.

В остальной части это же решение оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий И.А.Алещенкова

Судьи Е.Б.Павлова

ФИО2