Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 30 апреля 2021 г. по административному исковому заявлению Тульского природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Тульскому центру по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиалу ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Голомидовой И.В., судебная коллегия,

установила:

Тульский природоохранный прокурор обратился в суд с вышеуказанным административным иском, указав в обоснование заявленных требований на то, что прокуратурой в 1 полугодии 2021 г. проведена проверка в деятельности Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» соблюдения требований действующего законодательства в сфере мониторинга атмосферного воздуха.

В ходе проверки выявлены нарушения требований законодательства, регламентирующего порядок организации и проведения государственного мониторинга состояния атмосферного воздуха.

Так, на земельные участки в городе Туле, городе Новомосковске, в Щекинском районе, на которых расположены 10 постов наблюдения за состоянием окружающей среды государственной сети, в нарушение требований указанного выше законодательства ограничений (обременений) прав не зарегистрировано, 9 из 10 указанных постов наблюдения (за исключением "...") не имеют охранных зон, созданных и зарегистрированных в соответствии с требованиями действующего законодательства. В пределах охранных зон стационарных пунктов наблюдений в установленном законодательством порядке не установлены ограничения на хозяйственную деятельность.

Отсутствие охранной зоны вокруг вышеперечисленных постов наблюдений, отсутствие ограничений на хозяйственную деятельность в пределах охранных зон существенно снижает качество получаемой информации о состоянии окружающей среды на территории г.г. Тула, Новомосковск и Щекинского района Тульской области, не обеспечивает надлежащее качество экологического мониторинга, влечет искажение получаемых данных, недостоверность информации о загрязнении атмосферного воздуха, что лишает органы власти возможности принимать обоснованные решения в области охраны окружающей среды, обеспечивающие экологическую безопасность населения, а также получения заинтересованными лицами достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Кроме того, к деятельности стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды государственной сети предъявляются определенные требования, соблюдение которых являются обязательными с целью обеспечения достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха.

Между тем площадки, на которых расположены посты наблюдения, закрыты зеленными насаждениями, высокими зданиями, эти участки местности не проветриваются со всех сторон, что ставит под сомнение достоверность получаемой информации с указанных стационарных постов о состоянии атмосферного воздуха.

По мнению прокурора, Тульским ЦГСМ - филиал ФГБУ «Центральное УГМС» не проводится надлежащий мониторинг загрязнения атмосферного воздуха характерными для исследуемой территории веществами при наличии требуемых технических средств, поскольку в нарушение п. 2.4 РД 52.04.186-89 «Руководство по контролю загрязнения атмосферы», п.п. 5.15, 5.16, 5.19, 5.20 РД 52.04.714-2008 «Методика расчета показателя выполнения нормативных объемов работ по мониторингу загрязнения атмосферы городов» концентрации оксида азота и диоксида серы контролируются в г. Туле только на одном посту ("..."), а на посту № 5 ("...") в перечень контролируемых показателей не включены оксид азота и диоксид серы, выбросы которых присущи крупному промышленному предприятию города - "...". В городах Тула, Новомосковск и Щекино в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ не входит бенз(а)пирен.

25.02.2021 на имя начальника Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» природоохранным прокурором внесено представление об устранении выявленных нарушений закона в рамках предоставленных полномочий, однако выявленные нарушения закона не были устранены.

Просил признать незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» и обязать Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в порядке, определенном Правительством РФ и нормативными документами Росгидромета: осуществить подготовку и предоставление по созданию охранных зон, установления ограничений на хозяйственную деятельность, вокруг стационарных постов за состоянием окружающей среды государственной наблюдательной сети, находящихся по адресам: "..." в перечень контролируемых (наблюдаемых) загрязняющих веществ оксид азота и диоксид серы; в стационарных постах наблюдения городов Тула, Новомосковск и Щекино в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ включить бенз(а)пирен.

Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 30 апреля 2021 г. требования прокурора удовлетворены.

Судом постановлено: признать незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды».

Обязать Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в порядке, определенном Правительством РФ и нормативными документами Росгидромета, осуществить подготовку и предоставление по созданию охранных зон, установления ограничений на хозяйственную деятельность, вокруг стационарных постов за состоянием окружающей среды государственной наблюдательной сети, находящихся по адресам: "..."

Провести обрезку и кронирование деревьев, превышающих высоту постов, находящихся по адресам: "..."

Включить в ПНЗ №5 "..." в перечень контролируемых (наблюдаемых) загрязняющих веществ оксид азота и диоксид серы;

В стационарных постах наблюдения городов Тула и Новомосковск и Щекино в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ включить бенз(а)пирен.

В апелляционной жалобе ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения помощника Тульского природоохранного прокурора Рогонова Н.Е., и.о. начальника Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Храповицкого А.С., представителей ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» по доверенностям Тарасенко Н.И., Илюхиной Т.В., обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия полагает обжалуемое решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

На основании ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение суда является законным в том случае, если оно принято в точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права.

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Постановленное по делу решение указанным требованиям не отвечает.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (п.п. 3, 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ).

Согласно статье 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды - долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценка состояние окружающей среды, ее загрязнения.

В соответствии с п. 4 Положения о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477, государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды.

Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Согласно статье 1 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 № 113-ФЗ стационарный пункт наблюдения за состоянием окружающей природной среды - комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей природной среды, ее загрязнения.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.

На территории Тульской области действуют семь метеорологических станций, расположенных в различных районах, десять стационарных гидрологических постов на крупнейших реках области, десять стационарных постов наблюдения за загрязнением атмосферы (ПНЗ) в Туле и Новомосковске, что составляет государственную наблюдательную сеть Росгидромета на территории Тульской области.

В городе Туле расположено 5 стационарных постов наблюдения за состоянием окружающей среды государственной сети, находящихся по адресам: "..."

В городе Новомосковске расположено 3 стационарных поста наблюдения за состоянием окружающей среды государственной сети, находящихся по адресам: "...".

В Щекинском районе Тульской области расположено 2 поста наблюдения (ПНЗ №№ 1 и 2) за состоянием окружающей среды государственной сети, находящихся на территории "...".

Положениями подпункта 1 пункта 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены ограничения прав на землю, в том числе установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

Согласно пункту 3 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом.

Охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий (подпункт 12 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий утверждает Правительство Российской Федерации. В таком положении должны быть определены, в том числе порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования указанных зон; федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, за исключением случаев, если федеральным законом принятие указанных решений отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Частью 16 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019 № 455-ФЗ) определено, что до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) решение об установлении такой зоны принимается или ее установление путем согласования границ осуществляется в соответствии с требованиями статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) в порядке, установленном до дня официального опубликования настоящего Федерального закона Правительством Российской Федерации для зоны с особыми условиями использования территории соответствующего вида.

В соответствии с частью третьей статьи 13 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» от 19.07.1998 № 113-ФЗ в целях получения достоверной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения использования земельных участков. Положение об охранных зонах стационарных пунктов наблюдений утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. № 972 утверждено Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением (далее - Положение).

Согласно пунктам 3, 6 Положения (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 01 февраля 2005 г. № 49) охранные зоны создаются в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны. В пределах охранных зон стационарных пунктов наблюдений устанавливаются ограничения на хозяйственную деятельность, которая может отразиться на достоверности информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

По смыслу приведенных норм следует, что охранная зона стационарного пункта наблюдения, включающего земельный участок с установленным на нем оборудованием, должна устанавливаться не внутри земельного участка, занятого наблюдательным пунктом, а вокруг его границ.

Согласно пункту 5 Положения предоставление (изъятие) земельных участков и частей акваторий под охранные зоны стационарных пунктов наблюдений производится в соответствии с земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации на основании схем размещения указанных пунктов, утвержденных Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, и по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, с 01.01.2022 вступит в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 17.03.2021 № 392 «Об утверждении Положения об охранной зоне стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. № 972 и признании не действующим на территории Российской Федерации постановления Совета Министров СССР от 6 января 1983 г. № 19», в соответствии с пунктом 2 которого охранная зона устанавливается для стационарных пунктов наблюдений, расположенных на земельных участках, которые находятся в постоянном (бессрочном) пользовании организаций, подведомственных Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - организации наблюдательной сети), или на части акватории водного объекта. Решение об установлении охранной зоны принимается территориальным органом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по месту нахождения стационарного пункта наблюдений, для которого устанавливается охранная зона (пункт 4 Положения). С заявлением об установлении охранной зоны обращается организация наблюдательной сети. Иные лица, не указанные в абзаце первом настоящего пункта, не вправе обращаться с заявлением об установлении охранной зоны (пункт 5).

Для принятия решения об установлении охранной зоны в территориальный орган представляются следующие документы: а) заявление об установлении охранной зоны; б) сведения о границах охранной зоны, которые содержат графическое описание местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости; в) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на земельный участок, указанный в пункте 2 настоящего Положения, в границах которого расположен стационарный пункт наблюдений (пункт 6).

В силу пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 372 Росгидромет является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения.

Пунктом 5.4.3 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на службу возложены обязанности по формированию и обеспечению функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организации и прекращении деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды).

Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центральное УГМС» является подведомственной организацией Росгидромета.

В соответствии с утвержденным приказом Росгидромета от 30.05.2017 № 257 Уставом Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное УГМС», последнее является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежной с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на территории, в том числе Тульской области, а также выполнение отдельных функций, установленных настоящим Уставом.

Для достижения основных целей деятельности, ФГБУ «Центральное УГМС» осуществляет в установленном порядке, в том числе проведение наблюдений за загрязнением окружающей среды, оценку происходящих в ней изменений; осуществление общего организационно-технического руководства закрепленными станциями и постами; осуществление материально-технического оснащения наблюдательной сети; обеспечение сохранности государственной наблюдательной сети, в том числе соблюдение установленных ограничений хозяйственной деятельности в охранных зонах вокруг стационарных пунктов наблюдений, входящих в государственную наблюдательную сеть; выполнение геодезических, топографических, изыскательских работ, необходимых для формирования и обеспечения функционирования наблюдательной сети Учреждения в соответствии с действующим законодательством; проведение работ по подготовке площадок для пунктов гидрометеорологических наблюдений и наблюдений за загрязнением окружающей среды. Имущество Учреждения, закрепленное за ним на праве оперативного управления и занимаемые Учреждением земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном пользовании) Учреждения, являются федеральной собственностью. Учреждение владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества.

Приказом ФГБУ «Центральное УГМС» от 10.08.2017 № 187 утверждено Положение о филиалах ФГБУ «Центральное УГМС» (далее – Положение о филиалах), среди которых указан Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное УГМС».

Согласно п. 3.1 Положения о филиалах, предметом и основной целью деятельности Филиала в соответствии с законодательством Российской Федерации является выполнение работ, оказание услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Росгидромета, обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в гидрометеорологической, геофизической информации, а также информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информации.

В соответствии с п.п. 3.2, 3.2.1, 3.2.16, 5.3.18 Положения о филиалах, для достижения основных целей деятельности, предусмотренной п. 3.1 указанного Положения, Филиал осуществляет в установленном порядке, выполнение работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях; обеспечивает сохранность государственной наблюдательной сети, в том числе соблюдение установленных ограничений хозяйственной деятельности в охранных зонах вокруг стационарных пунктов наблюдений, входящих в государственную наблюдательную сеть; обязан осуществлять подготовку и представление необходимых документов по отводу земельных участков и созданию охранных зон вокруг пунктов наблюдений государственной наблюдательной сети в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными документами Росгидромета.

Разрешая заявленные природоохранным прокурором требования, суд первой инстанции не учел, что в данной части они не конкретизированы и абстрактны, и их удовлетворение приведет к принятию неисполнимого, а, значит, незаконного судебного акта.

При этом районный суд не принял во внимание, что на момент разрешения заявленных требований ни Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», ни утвержденное Правительством Российской Федерации от 27 августа 1999 г. № 972 Положение не предусматривают орган, полномочный принимать решение о создании охранных зон, и следовало руководствоваться общими положениями земельного и градостроительного законодательства о разграничении компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в области земельных отношений и установления правил землепользования.

В соответствии со статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления относятся установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В силу пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание, что государственный мониторинг за состоянием атмосферного воздуха включает в себя реализацию мероприятий по созданию охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, соответствующее положение об охранных зонах стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, утвержденное Правительством Российской Федерации от 17.03.2021 № 392 в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации, вступит в силу с 01.01.2022, а на момент разрешения настоящего спора административные ответчики действуют в рамках предоставленных им законодательством полномочий, судебная коллегия, отменяя решение суда, полагает возможным удовлетворить требования прокурора частично. Признать незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в сфере государственного мониторинга за состоянием атмосферного воздуха на территории Тульской области, обязав указанных лиц принять надлежащие меры по созданию охранных зон, установлению ограничений на хозяйственную деятельность вокруг стационарных постов за состоянием окружающей среды государственной наблюдательной сети, находящихся по адресам: "...".

Указанное соответствует способу восстановления нарушенных прав в том смысле, в котором это установлено положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и отвечает критерию правовой определенности.

Кроме того, районный суд, признавая обоснованными заявленные природоохранным прокурором требования в части нарушения административными ответчиками требований ГОСТ 17.2.3.01-86, РД 52.04.186-89, Р 52.04.714-2008, не учел следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Исходя из содержания вышеприведенных норм, признание незаконными действий (бездействия) и решений органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица возможно только при несоответствии обжалуемых действия (бездействия) и решений нормам действующего законодательства, сопряженном с нарушением прав и законных интересов административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

Обязанность доказывания нарушения прав и законных интересов возлагается на административного истца (пункт 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такая совокупность условий для признания оспариваемого бездействия административных ответчиков в данной части не установлены.

Наблюдения за загрязнениями атмосферного воздуха на государственной сети наблюдений проводятся в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86.

В рассматриваемом случае установлено, что административные ответчики осуществляют мониторинг состояния атмосферного воздуха, его загрязнения, а также оценку и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения, в связи с чем на их деятельность в полной мере распространяются требования ГОСТ 17.2.3.01-86.

Вышеназванный государственный стандарт определяет три категории постов наблюдений за загрязнением атмосферы: стационарные, маршрутные, передвижные. Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ.

В силу пунктов 2.1, 2.2 ГОСТ 17.2.3.01-86 каждый пост независимо от категории размещается на открытой, проветриваемой со всех сторон площадке с непылящим покрытием: асфальте, твердом грунте, газоне - таким образом, чтобы были исключены искажения результатов измерений наличием зеленых насаждений, зданий и т.д. Стационарный и маршрутный посты размещаются в местах, выбранных на основе предварительного исследования загрязнения воздушной среды города промышленными выбросами, выбросами автотранспорта, бытовыми и другими источниками и условий рассеивания. Эти посты размещаются в центральной части населенного пункта, жилых районах с различным типом застройки (в первую очередь, наиболее загрязненных), зонах отдыха, на территориях, примыкающих к магистралям интенсивного движения транспорта.

Из материалов дела следует, что ПНЗ № 9 "..." находится на территории "...", в окружении многоэтажных жилых домов; ПНЗ № 11 "...", на удалении 250 м от многоэтажных жилых домов; ПНЗ № 10 "..." в окружении жилых пятиэтажных домов; ПНЗ № 5 "...", в окружении многоэтажных домов.

ПНЗ № 1 "...""...", расположенного в центре жилого квартала из 5 и 9-этажных жилых домов, в пределах ограды детского сада; ПНЗ № 2 "..." – в центре жилого квартала из пятиэтажных домов, ограниченного улицами "..."; ПНЗ № 4 "..." – во дворе жилого девятиэтажного дома, являющегося общежитием, в окружении пятиэтажных жилых домов.

Заявляя требования об обязании административных ответчиков провести обрезку и кронирование деревьев, превышающих высоту постов, расположенных в городах Туле и Новомосковске, природоохранный прокурор сослался на нарушение стороной по делу, осуществляющей мониторинг, оценку и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения, пункта 2.1 ГОСТ 17.2.3.01-86, представив в качестве доказательств акты проверки от 19.01.2021 и от 09.02.2021.

Между тем, из представленных природоохранным прокурором доказательств следует, что возле постов № 5 "...", № 2 "...", № 4 "..." вообще отсутствуют деревья. Согласно актам возле ПНЗ № 9 "...", ПНЗ № 11 "...", ПНЗ № 10 "..." и ПНЗ № 1 "..." растут деревья, превышающие высоту поста.

Однако полагать, что имеющиеся возле таких постов насаждения препятствуют выявлению изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ, не имеется.

Согласно объяснениям представителей стороны административного ответчика земельные насаждения, растущие возле постов №№ 9 и 10 в г. Туле, в г. Новомосковске возле поста № 1, не мешают осуществлять мониторинг состояния атмосферного воздуха и его загрязнения, поскольку являются отдельно растущими, не препятствуют перемещению воздушных масс, а возле поста № 11 г. Туле имеются кустарники и только с одной стороны. Воздухозаборные трубки, расположенные на высоте более 2 метров, находятся в открытом пространстве и не перекрыты кронами деревьев.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что пункт 2.1 ГОСТ 17.2.3.01-86 не содержит запрета на размещение поста наблюдения вблизи зеленых насаждений, указано только на необходимость исключения искажений результатов измерений наличием зеленых насаждений.

Между тем таких доказательств (практических исследований, научных обоснований) природоохранным прокурором по делу, в том числе по запросу судебной коллегии, не представлено.

Имеющееся в деле заключение о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды от 14.09.2021 судебной коллегией не может быть принято в качестве допустимого и относимого по делу доказательства, поскольку в нем отсутствуют ссылки на нормативные документы, подтверждающие выводы заключения, не представлено документов, подтверждающих, что составившее его лицо уполномочен представлять данный вид доказательств и имеет специальные познания и образование в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. Более того, данное заключение содержит суждение о том, что для получения более точных результатов требуются дополнительные теоретические исследования движения воздушных потоков в замкнутых пространствах и проведение практических обследований постов.

Учитывая вышеизложенное, заявленные природоохранным прокурором в этой части требования являются необоснованными и не подлежали удовлетворению.

Отсутствуют основания и для удовлетворения заявленных требований об обязании административных ответчиков включить в перечень контролируемых (наблюдаемых) загрязняющих веществ ПНЗ № 5, находящегося в г. Туле, оксид азота и диоксид серы, а в стационарных постах наблюдения городов Тула, Новомосковск и Щекино - бенз(а)пирен.

Так, «ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов», введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 10.11.1986 № 3395, предусматривает, что на опорных стационарных постах проводятся наблюдения за содержанием пыли, сернистого газа, окиси углерода, двуокиси азота (основные загрязняющие вещества) и за специфическими веществами, которые характерны для промышленных выбросов данного населенного пункта (п. 3.9). На стационарных (неопорных) постах проводятся наблюдения за специфическими загрязняющими веществами (п. 3.10). Перечень веществ для контроля на каждом стационарном посту в городе устанавливается местными органами Государственного комитета СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды и санитарно-эпидемиологической службы.

ГОСТ 17.2.3.01-86 с 1 июля 2003 г. до вступления в силу технических регламентов носит рекомендательный характер и подлежит обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ, среди которых защита жизни или здоровья граждан, охрана окружающей среды.

В соответствии с вышепоименованным стандартом было разработано «РД 52.04.186-89. Руководство по контролю загрязнения атмосферы», утвержденное Госкомгидрометом СССР 01.06.1989, Главным государственным санитарным врачом СССР 16.05.1989.

Указанное Руководство регламентирует организацию и проведение наблюдений за загрязнением атмосферы в городах, на региональном и фоновом уровнях, методики химического анализа концентраций вредных веществ в атмосфере, методы сбора, обработки и статистического анализа результатов наблюдений; обязательно для всех организаций, осуществляющих наблюдения за состоянием загрязнения атмосферы, анализ проб воздуха, атмосферных осадков и снежного покрова для определения содержания в них вредных веществ; сбор, обработку и анализ информации, составление обобщенных сведений о качестве воздуха городов на региональном и фоновом уровне.

Согласно п. 2.4 РД 52.04.186-89 перечень веществ для измерения на стационарных, маршрутных постах и при подфакельных наблюдениях устанавливается на основе сведений о составе и характере выбросов от источников загрязнения в городе и метеорологических условий рассеивания примесей. Определяются вещества, которые выбрасываются предприятиями города, и оценивается возможность превышения ПДК этих веществ. В результате составляется список веществ, подлежащих контролю в первую очередь.

На основании установленного перечня веществ, подлежащих контролю, в каждом городе определяются вещества для организации наблюдений на постах. На опорных стационарных постах организуются наблюдения за содержанием основных загрязняющих веществ: пыли, диоксида серы, оксида углерода, оксида и диоксида азота, и за специфическими веществами, которые характерны для промышленных выбросов многих предприятий данного города (населенного пункта).

На неопорных стационарных и маршрутных постах проводятся наблюдения за содержанием специфических примесей приоритетного списка, характерных для близлежащих источников выбросов. Одна специфическая примесь контролируется на 2 - 3 стационарных постах одновременно.

Кроме веществ, приоритет которых установлен по методике, изложенной в РД 52.04.186-89, в обязательный перечень контролируемых веществ в городах с населением более 100 тыс. жителей и в населенных пунктах с крупными источниками выбросов включается, в том числе бенз(а)пирен.

Основные требования к выбору мест для установления станций наблюдений за загрязнением атмосферы, которые определяют количество станций в городе, чтобы обеспечить достаточность информации и подходы к установлению списка веществ, подлежащих контролю, изложены также в «Руководстве по контролю загрязнения атмосферы» Р 52.04.714-2008, предназначенном для специалистов Росгидромета, организаций наблюдательной сети (ОНС) и подразделений ОНС (УГМС, Центров по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (ЦГМС-Р, ЦГМС, ЦМС), гидрометеорологических обсерваторий), обеспечивающих организационно-техническое, методическое руководство наблюдениями по мониторингу загрязнения атмосферы.

Указанные рекомендации устанавливают методику и порядок расчета показателя выполнения нормативных объемов работ по мониторингу загрязнения атмосферы в управлениях по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (УГМС) и Росгидромету в целом за отчетный период. Рекомендации также устанавливают количество постов (станций), сроков наблюдений и загрязняющих веществ, концентрации которых необходимо измерять на каждой станции.

Согласно пунктам 5.14, 5.15 Р 52.04.714-2008 перечень загрязняющих веществ, из числа которых выбирается 8 (6) веществ, приоритетных для рассматриваемого поста (станции), включает: взвешенные вещества, диоксид азота, оксид азота, диоксид серы, оксид углерода, бенз(a)пирен, аммиак, формальдегид, металлы, ароматические углеводороды (бензол, ксилол и др.), сероводород, фенол, сероуглерод, фторид водорода, а также, возможно, другие загрязняющие вещества, концентрации которых превышают в городе предельно допустимые концентрации.

В обязательный перечень загрязняющих веществ, измеряемых на каждой станции города с населением более 100 тыс. человек, включаются взвешенные вещества, диоксид азота, бен(a)пирен независимо от уровня загрязнения, и другие примеси, концентрации которых превышают ПДК.

На одной-двух станциях обязательно измеряются также концентрации оксида азота и диоксида серы.

Из материалов дела следует и не оспаривалось участвующими в деле лицами, что на стационарном (опорном) посту наблюдения в г. Туле, расположенному по "..." (ПНЗ № 1), в перечень загрязняющих веществ, концентрация которых измеряется на данном посту, входит, в том числе оксид азота и диоксид серы.

Вышеприведенные положения РД 52.04.186-89 и Р 52.04.714-2008 не предусматривают обязательного измерения концентрации оксида азота и диоксида серы на двух станциях города с населением более 100 тыс. человек, допуская измерение таких загрязняющих веществ на одной станции.

При этом судебной коллегией принимается во внимание, что на протяжении последних десяти лет концентрация диоксида серы значительно ниже предельно допустимых концентраций (ПДК) – средние за год и максимально разовые составляют менее 0,1 ПДК. Не отмечалось и превышений ПДК оксида азота, так как его средние за год концентрации не превышали 0,3 ПДК, максимальные разовые – 0,5 ПДК. Результаты мониторинга указанных веществ в 2020 году имеют аналогичные показатели.

Указанные обстоятельства подтверждаются сведениями из Ежегодника состояния загрязнения атмосферного воздуха на территории деятельности Центрального УГМС за 2020 год, программой наблюдений на территории Тульской области, согласованной с "...", являющимся научно-методическим центром Росгидромета по руководству, в том числе, в области мониторинга загрязнения атмосферы.

Таким образом, принимая во внимание также недоказанность необходимости измерения концентрации оксида азота и диоксида серы на двух станциях города Тулы, не имеется оснований полагать, что административными ответчиками нарушены положения, определяющие нормативное количество измеряемых загрязняющих веществ на стационарных постах наблюдения в городе Туле. Сам по себе факт нахождения крупного промышленного предприятия города – ПАО "...", на что ссылается прокурор в административном иске, не свидетельствует о непроведении Тульским ЦГСМ – филиалом ФГБУ «Центральное УГМС» надлежащего мониторинга загрязнения атмосферного воздуха характерными для исследуемой территории веществами, повлекшем нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Кроме того, "..." является предприятием I категории. В соответствии со статьей 67 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля.

Более того, согласно данным Ежегодника состояния загрязнения атмосферного воздуха на территории деятельности Центрального УГМС за 2020 год, программой наблюдений на территории Тульской области на 2021 год, согласованной с "...", ПАО "..." является основным источником загрязнения не только в г. Туле, но и в районе "...", где на стационарном посту № 1 осуществляется контроль за концентрацией диоксида серы, а на стационарном посту № 2 – оксида азота. При этом средняя и максимальная концентрация диоксида серы значительно меньше ПДК.

Также природоохранным прокурором заявлены требования об обязании административных ответчиков на стационарных постах наблюдения городов Тулы, Новомосковска и Щекино включить в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ бенз(а)пирен.

Однако из материалов дела следует, что только на стационарных (неопорных) постах наблюдения в городе Тула (ПНЗ №№ 5, 10, 11), на стационарных постах №№ 1 (опорный) и 4 (неопорный) в городе Новомосковске и стационарном (опорном) посту наблюдения № 2 в Щекинском районе "..." в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ не входит бенз(а)пирен.

Между тем вышеуказанные обстоятельства не являются самостоятельным и достаточным основанием для удовлетворения требований прокурора в данной части.

Кроме того, обязательные к исполнению требования п. 3.10 ГОСТ 17.2.3.01-86 и п. 2.4 РД 52.04.186-89 устанавливают, что на стационарных (неопорных) постах наблюдения за основными загрязняющими веществами допускается проводить по сокращенной программе и не проводить их, если среднемесячные концентрации этих веществ в течение года не превышают 0,5 среднесуточной ПДК.

Перечень вредных веществ, подлежащих контролю, пересматривается при изменении данных инвентаризации промышленных выбросов, появлении новых источников выбросов, реконструкции предприятий, но не реже 1 раза в 3 года. Расширение перечня контролируемых веществ осуществляется после предварительных наблюдений, направленных на ориентировочную оценку состояния загрязнения. Такие наблюдения могут проводиться на стационарных, маршрутных постах или при эпизодических обследованиях.

Пунктами 5.18-5.20 Р 52.04.714-2008 предусмотрено, что уточнение нормативного перечня веществ, концентрации которых измеряются на каждой станции в городе, осуществляется на местах ежегодно. На основе сформированной в соответствии с вышеизложенными принципами сети мониторинга загрязнения атмосферы УГМС совместно с ЦГМС (ЦМС) подготавливают на год программу работ в городах и согласовывают ее с "...". Отклонения от установленных нормативов допускаются по решению Росгидромета на основании предложений УГМС, согласованных с ГУ «ГГО».

Согласно Программе наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха на 2021 год, утвержденной ФГБУ «Центральное УГМС» и согласованной ФГБУ «ГГО», контроль за концентрацией без(а)пирена осуществляется в городе Туле на двух стационарных постах "...", а по сокращенной и неполной программам - в городе Новомосковске на стационарном посту № 2 "..." и в районе "..." на стационарном (опорном) посту № 1.

В соответствии с данными Ежегодника состояния загрязнения атмосферного воздуха на территории деятельности Центрального УГМС за 2020 год, в городе Туле, городе Новомосковске, в Щекинском районе средняя за год концентрация бенз(а)пирена не превышала ПДК. При этом в городах Туле, Новомосковске, в Щекинском районе за период с 2011 по 2020 год отмечается снижение концентрации бенз(а)пирена.

Указанное свидетельствует о том, что нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду фактом невключения в перечень контролируемых показателей загрязняющих веществ бенз(а)пирена на стационарных постах наблюдения в городе Тула (№№ 5, 10, 11), на стационарных постах в городе Новомосковске (№№ 1 и 4), на стационарном посту наблюдения № 2 в Щекинском районе, административными ответчиками не допущено. Доказательств обратного природоохранным прокурором не представлено. В соответствии же с нормами административного судопроизводства отсутствие хотя бы одного обстоятельства из обязательной совокупности условий для удовлетворения административного иска является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 308-310 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 30 апреля 2021 г. отменить, принять по настоящему административному делу новое решение.

Административные исковые требования Тульского природоохранного прокурора к Тульскому центру по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиалу ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие Тульского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиала ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в сфере государственного мониторинга за состоянием атмосферного воздуха на территории Тульской области.

Обязать Тульский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды – филиал ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» принять надлежащие меры по созданию охранных зон, установлению ограничений на хозяйственную деятельность вокруг стационарных постов за состоянием окружающей среды государственной наблюдательной сети, находящихся по адресам: "...".

В остальной части административного иска отказать.

В соответствии с частью 2 статьи 318, частью 1 статьи 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий