Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании от 14 августа 2013 года апелляционные жалобы администрации и Совета депутатов городского поселения Воскресенск

на решение Воскресенского городского суда Московской области от 28 марта 2013 года по делу по заявлению Киселева Олега Николаевича о признании недействующим нормативного правового акта,

заслушав доклад судьи Варламовой Е.А.,

объяснения представителя Киселева О.Н. по доверенности Соколовского К.В., представителя администрации городского поселения Воскресенск Соломко Е.В., представителя Совета депутатов городского поселения Воскресенск Лащенкова В.И.,

заключение прокурора Тришиной В.В., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным,

установила:

Киселев О.Н. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать незаконным и недействующим со дня принятия Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области от 14.01.2013 года № 431/63 «Об утверждении Генерального плана городского поселения Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области в части утверждения Генерального плана городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области.

В обоснование заявленных требований ссылался на несоответствие утвержденного оспариваемым решением Совета депутатов городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области Постановлению Правительства Московской области от 01.08.2006 года № 735/29 «Об утверждении границ зон охраны усадьбы «Кривякино», являющейся в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР № 624 от 04.12.1974 года федеральным объектом культурного наследия. Указанным Постановлением правительства установлены границы охранной зоны, зоны регулированной застройки и хозяйственной деятельности, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон. Считает, что оспариваемое решение принято Советом депутатов за пределами его полномочий, поскольку фактически Совет депутатов принял решение об утверждении охранных зон, зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, режимы использования земель и градостроительные регламенты в отношении усадьбы «Спасское», которая в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 года № 1327 и п.З ст.64 ФЗ от 25.06.2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ имеет статус объекта культурного наследия регионального значения, в отношении которого указанные зоны (в т.ч. границы охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон) подлежали установлению уполномоченным органом Правительства Московской области, но были установлены в Генеральном плане, утвержденном оспариваемым решением Совета депутатов, однако не совпадают с границами территории памятника и проектами зоны охраны.

Указал на нарушение оспариваемым Решением Совета депутатов прав заявителя как гражданина РФ, проживающего в субъекте РФ Московской области в части гарантий сохранности объектов культурного наследия федерального и регионального значения, предотвращения их разрушения или причинения им вреда. По мнению заявителя, оспариваемое Решение Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области не соответствует требованиям Градостроительного кодекса РФ, ФЗ от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», Постановлению Правительства Московской области от 01.08.2006 года № 735/29 «Об утверждении границ зон охраны усадьбы «Кривякино», Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», утвержденной постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 года № 150.

В судебном заседании Киселев О.Н. и его представитель требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области Беляева А.В. и представитель администрации данного муниципального образования Борисов С.П. против удовлетворения заявления возражали.

Прокурор Соколов Е.А. считал заявление подлежащим удовлетворению.

Решением Воскресенского городского суда Московской области от 28 марта 2013 года требования Киселева О.Н. удовлетворены.

В апелляционных жалобах администрация и Совет депутатов городского поселения Воскресенск просят решение суда отменить, заявление оставить без удовлетворения.

Выслушав явившихся лиц, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия оснований для отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу разъяснений, данных в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

С учетом разъяснений, данных в п. 17 того же постановления Пленума ВС РФ, при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:

полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;

форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;

предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Полномочием по утверждению генерального плана городского поселения наделены представительные городского поселения в силу положений ч. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ.

Как предусмотрено ч. 2 данной статьи, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Частью 3 ст. 24 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

(часть 3 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

В силу предписаний ч. 7 той же статьи ГрК РФ при наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 настоящего Кодекса.

Согласно ч. 8 ст. 24 ГрК РФ проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. (см. текст в предыдущей редакции)

Исходя из предписаний ч. 13 той же статьи, представительный орган местного самоуправления поселения (…) с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения (…) на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением.

Согласно ч. 7 ст. 25 Градостроительного кодекса РФ (см. текст в предыдущей редакции)

(см. текст в предыдущей редакции)

ссогласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

Положениями ч. 8 данной статьи предусмотрено, что в случае непоступления в установленный срок главе поселения, главе городского округа заключений на проект генерального плана от указанных в части 7 настоящей статьи органов данный проект считается согласованным с такими органами.

Как видно из материалов дела, постановлением заместителя главы администрации городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области от 21.09.2010 года принято решение завершить работы по подготовке генерального плана городского поселения Воскресенск (т. 2. л.д. 2).

Распоряжением Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 19.11.2010 года № 80 утверждена справка – выкопировка из Схемы территориального планирования Московской области – основные положения градостроительного развития, подготовленную для Градостроительного задания на подготовку проекта Генерального плана городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области (далее – городского поселения Воскресенск).

Проект генерального плана муниципального образования «Городское поселение Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области разработан ГУП МО «НИиПИ градостроительства на основании вышеуказанных документов.

Из материалов дела видно, что проект генерального плана городского поселения Воскресенск был согласован с сельскими поселениями Радужное, и Хорлово Коломенского муниципального района Московской области, администрацией Коломенского муниципального района Московской области, сельскими поселениями Хорлово, Ашитковское, Фединское Воскресенского муниципального района и администрацией Воскресенского муниципального района.

Усматривается, что публикация проекта генерального плана была осуществлена на сайте администрации городского поселения (т.2, л.д. 83) в декабре 2010 года перед проведением публичных слушаний по проекту.

На основании постановления администрации городского поселения Воскресенск от 27.12.2010 г. № 346, опубликованного в газете «Наше слово» 30.12.2010 года, в городском поселении Воскресенск проведены публичные слушания по проекту генерального плана городского поселения Воскресенск в период с 10.01.2011 года по 01.03.2011 года.

16.03.2011 года принято Заключение о результатах публичных слушаний по проекту «Генеральный план городского поселения Воскресенск…» (т. 2, л.д. 48), которое опубликовано в газете Наше слово» 24.03.2011 года.

Публичные слушания признаны состоявшимися, замечании и предложения по проекту Генерального плана направлены первому заместителю главы администрации городского поселения для принятия решения о согласии с представленным проектом Генерального плана или направлением на доработку с учетом замечаний и предложений, высказанных в ходе публичных слушаний с последующим направлением на согласование.

Постановлением администрации городского поселения Воскресенск от 23.05.2011 года № 136 «О предварительном согласовании проекта генерального плана городского поселения Воскресенск» (т.2, л.д. 12) на основании замечаний, высказанных участниками публичных слушаний, проект генерального плана направлен на доработку по указанным в постановлении позициям.

На основании письма первого заместителя главы администрации городского поселения Воскресенск… от 20.01.2012 года в адрес Губернатора Московской области Главное управление архитектуры и градостроительства Московской области обеспечило рассмотрение проекта генерального плана на заседании Межведомственной комиссии по градостроительному регулированию и организации территорий Московской области 09.02.2012 года, в соответствии с решением которой проектные материалы направлены для подготовки заключений в организационное управление аппарата Правительства Московской области, Министерство по делам территориальных образований Московской области Правительства Московской области, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области, Министерство жилищно – коммунального хозяйства Московской области, Министерство имущественных отношений Московской области, Министерство экологии и природопользования Московской области, Министерство экономики Московской области, Министерство транспорта Московской области, Министерство культуры Московской области, Министерство строительного комплекса Московской области, Главархитектуру Московской области (т. 3, л.д. 87).

07.03.2012 года Министерство по делам территориальных образований Московской области Правительства Московской области согласовал проект генерального плана городского поселения Воскресенск по вопросам, входящим в его компетенцию (т.3, л.д. 74).

19.03.2012 года Министерство экономики Московской области рекомендовало доработать проект генерального плана в соответствии с изложенными замечаниями (т. 3, л.д. 76).

02.04.2012 года Министерство жилищно – коммунального хозяйства Московской области рекомендовало доработать проект генерального плана в целях устранения изложенных в письме замечаний к проекту (т. 3 л.д. 81, 82).

03.04.2012 года Министерство культуры Московской области своим письмом изложило свои замечания, указав, что на территории городского поселения Воскресенск расположены объекты культурного наследия федерального, регионального значения и выявленные. Согласно письму, в представленных материалах границы зон охраны объекта культурного наследия федерального значения - усадьбы «Кривякино» не соответствуют утвержденным границам, а в текстовой части полностью отсутствует информация об утвержденных границах территорий памятников и зон охраны. Требует уточнения список и местоположение объектов археологического наследия, состоящих под государственной охраной по прилагаемому списку.

Министерство культуры Московской области рекомендовало доработать представленные материалы в соответствии с перечисленными в письме замечаниями (т. 3, л.д. 83).

05.04.2012 года Министерство экологии и природопользования Правительства Московской области изложило свои замечания к проекту, указав, в частности, что не учтена Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области, утвержденная постановлением Правительства Московской области от 11.02.2009 года № 106/5, в соответствии с которой в проекте необходимо указать названия и режим специальной охраны памятника природы областного значения «Хлопковская колония серых цапель» и государственного заказника областного значения «Москворецкий пойменный заказник» (т. 3, л.д. 86).

Своим письмом от апреля 2012 года Министерство транспорта Московской области указало, что генеральный план может быть согласован в случае учета изложенных в письме замечаний (т. 3, л.д. 85).

06.04.2012 года Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области согласовало представленный генеральный план (т. 3, л.д. 75).

Согласно письму начальника Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 11.04.2012 года в адрес Министра строительства Правительства Московской области, генеральный план городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области может быть рекомендован к согласованию Правительством Московской области (л.д.80).

Из материалов дела видно, что проект генерального плана городского поселения Воскресенск Правительством Московской области отклонен от согласования (письмо № 6-1812 от 20.04.2012 года) и направлен на доработку.

09.08.2012 года № 18 Министр имущественных отношений Правительства Московской области отказал в согласовании проекта Генерального плана городского поселения Воскресенск (т. 3, л.д. 72).

11.09.2012 года администрация городского поселения Воскресенск направила письмо начальнику главного управления архитектуры и градостроительства, главному архитектору Московской области письмо с просьбой организовать согласительное совещание для рассмотрения на нем спорных вопросов с участием представителей министерства экономики и Министерства жилищно – коммунального хозяйства Московской области, от которых не были получены согласования проекта генерального плана городского поселения Воскресенск, в целях выработки единой позиции по проекту генерального плана городского поселения Воскресенск (т.3, л.д. 71).

24.12.2012 года Совет депутатов городского поселения Воскресенск своим решением № 427/62 поручил администрации городского поселения доработать проект генерального плана в части изменения функциональной зоны, расположенной между Москвой – рекой и ул. Новлянская с зоны Ж-1- многоквартирная жилая застройка с ограничением по этажности до 7-ми этажей на зону Р1- зона зеленых насаждений (т. 3. л.д. 99).

14.01.2013 года Совет депутатов на очередном шестьдесят третьем заседании Совета единогласно принял решение об утверждении проекта генерального права городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области. Решение Совета депутатов и Генеральный план опубликованы в газете «Наше слово» 17.01.2013 года.

14.01.2013 года председатель Совета депутатов городского поселения Воскресенск, исходя из протокола очередного шестьдесят четвертого заседания Совета депутатов городского поселения от 14.01.2013 года по вопросу обсуждения генерального плана городского поселения Воскресенск по поручению депутатов поручил главе городского поселения Воскресенск проработать и внести уточнения в части некоторых функциональных зон проект генерального плана городского поселения Воскресенск (т. 3, л.д. 100).

14.01.2013 года главой муниципального образования «Городское поселение Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области принято постановление № 03 об уточнении некоторых позиций проекта генерального плана городского поселения Воскресенск», которое опубликовано в газете «Наше слово» 14.02.2013 года (л.д.62).

Предписаниями ч. 9 ст. 25 ГрК РФ установлено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 настоящей статьи органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

Как установлено ч. 10, 11 той же статьи, по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа:

1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями;

2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

(см. текст в предыдущей редакции)

Указанные в части 10 настоящей статьи документы и материалы могут содержать:

1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования);

(в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2) план согласования указанных в пункте 1 настоящей части вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

В силу ч. 12 ст. 25 ГрК РФ, на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.

Суд первой инстанции с учетом того обстоятельства, что в согласовании проекта генерального плана было отказано рядом органов исполнительной власти Московской области, оценив представленные доказательства по делу, пришел к правильному выводу о том, что доказательств соблюдения процедуры согласования генерального плана городского поселения не представлено.

Судом правильно принято во внимание, что согласительная комиссия в порядке, установленном ч. 9 ст. 25 ГрК РФ, главой администрации городского поселения Воскресенск не создавалась.

Таким образом, суд правильно пришел к выводу о том, что процедура согласования, предусмотренная ст.25 Градостроительного кодекса РФ в отношении генерального плана городского поселения Воскресенск не соблюдена.

Оценивая доводы заинтересованных лиц, суд правильно отметил, что обращение первого заместителя главы городского поселения Воскресенск 12.09.2012 года к начальнику ГУ Архитектуры и градостроительства главному архитектору Московской области с письмом о созыве согласительного совещания нельзя расценивать, как действия по созданию согласительной комиссии, предусмотренные ст.25 Градостроительного кодекса РФ в силу того, что из положений п.п.8,9 Порядка согласования Правительством Московской области проектов документов территориального планирования субъектов РФ, имеющих общую границу с Московской областью, и проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов Московской области, утвержденного Постановлением Правительства МО от 26.04.2010 N 265/16 "О Порядке согласования Правительством Московской области проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с Московской областью, и проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов Московской области" вытекает, что созыв согласительного совещания предшествует даче Правительством Московской области заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования, а созыв согласительной комиссии в соответствии со ст.25 Градостроительного кодекса РФ производится при наличии заключения об отказе в согласовании проекта генерального плана городского поселения, то есть после этого.

Кроме того, ч. 9 ст.25 Градостроительного кодекса установлено, что согласительная комиссия создается главой городского поселения, а не ГУ архитектуры и градостроительства.

Таким образом, суд обоснованно отметил, что доводы представителей заинтересованных лиц о том, что путем обращения к начальнику главного управления архитектуры и градостроительства Московской области о созыве согласительного совещания были исполнены обязанности по созданию согласительной комиссии, и что отсутствие результатов этого обращения нужно рассматривать, как согласование проекта генерального плана Правительством Московской области, не основаны на законе.

Поскольку установлено, что нарушена процедура принятия генерального плана городского поселения Воскресенск, установленная ст. 25 ГрК РФ, судебная коллегия считает правильным вывод суда об удовлетворении заявления Киселева О.Н. и признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования «Городское поселение Воскресенск» Воскресенского муниципального района Московской области от 14 января 2013 года № 431/63 «Об утверждении Генерального плана городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области» в части утверждения Генерального плана городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области.

Суд верно не принял во внимание доводы заинтересованных лиц о том, что Киселев О.Н. как лицо, проживающее на территории Воскресенского муниципального района, но не на территории городского поселения Воскресенск и не являющееся собственником недвижимого имущества, не вправе оспорить генеральный план поселения в судебном порядке, в силу ч. 15 ст. 24 ГрК РФ.

Судебная коллегия соглашается с мнением суда о том, что заявление Киселевым О.Н. подано в защиту прав, предоставленных законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», заявление подано в защиту прав на доступ к культурному наследию, а указанными правами в отношении памятников культуры, расположенных на территории городского поселения Воскресенск, обладают не только жители или собственники участков в городском поселении Воскресенск, но и любое другое лицо.

Доводы апелляционных жалоб выводов суда не опровергают, оснований к отмене обжалуемого решения суда не содержат.

руководствуясь ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Воскресенского городского суда Московской области от 28 марта 2013 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации и Совета депутатов городского поселения Воскресенск – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи