Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске по апелляционному представлению заместителя прокурора Каргасокского района Томской области Шаховцевой И.В. на решение Каргасокского районного суда Томской области от 19 октября 2012 года

дело по заявлению прокурора Каргасокского района Томской области о признании нормативного правового акта Думы Каргасокского района Томской области (приложение № 4 к решению № 102 от 21 декабря 2011 года) недействующим.

Заслушав доклад председательствующего, заключение прокурора Дашевской О.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Прокурор Каргасокского района Томской области обратился в суд с заявлением о признании недействующей нормы приложения № 4 к решению Думы Каргасокского района Томской области от 21.12.2011 № 102 «О бюджете муниципального образования «Каргасокский район» на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в части установления Думы Каргасокского района к главным распорядителям средств бюджета муниципального образования «Каргасокский район», ссылаясь на её противоречие ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В обоснование требований указал, что в приложении № 4 к решению о бюджете установлен перечень главных распорядителей средств бюджета муниципального образования Каргасокский район, из которого следует, что одним из главных распорядителей средств бюджета является Дума Каргасокского района. Вместе с тем из приложения № 8 к решению - распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджета муниципального образования «Каргасокский район» на 2012 год, следует, что Дума Каргасокского района не распределяет бюджетные ассигнования между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Аналогичный вывод следует из приложения № 8.1 к решению - распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджета муниципального образования «Каргасокский район» на плановый период 2013 и 2014 годов, поскольку у Думы Каргасокского района также отсутствуют подведомственные распорядители и получатели бюджетных средств. В соответствии с ч. 1, 2 Устава муниципального образования «Каргасокский район» Дума Каргасокского района состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на срок пять лет по мажоритарной избирательной системе. Численность депутатов Думы составляет 16 человек. В силу ч. 4 ст. 27 Устава председатель Думы Каргасокского района осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Остальные депутаты Думы осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Аппарат Думы Каргасокского района состоит из 2 служащих - председателя Думы Каргасокского района и специалиста 2 категории. Таким образом, у представительного органа отсутствуют подведомственные распорядители и получатели бюджетных средств, следовательно, Дума Каргасокского района не может быть главным распорядителем бюджетных средств.

В судебном заседании заместитель прокурора Каргасокского района Шаховцева И.В. заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.

Председатель Думы Каргасокского района Томской области Протазов В.А. возражал против заявления, считал, что удовлетворение требований прокурора приведет к подчинению Думы района другому главному распорядительному бюджетных средств.

Обжалуемым решением суд на основании ст. 132 Конституции Российской Федерации, ч. 4 ст. 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 6, 152, п. 5 ст. 3, п. 1 ст. 9, п. 4 ст. 152, п. 1 ст. 153, п. 1 ст. 158, абз. 36 ст. 6, абз. 38 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч. 15 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в удовлетворении заявления прокурора отказал.

В апелляционном представлении участвовавшего в деле прокурора ставится вопрос об отмене указанного решения как незаконного и вынесении нового решения об удовлетворении заявления прокурора. В обоснование указано, что, исходя из анализа ст. 6, п. 2 ч. 1 ст. 158, ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель бюджетных средств должен иметь подведомственных получателей бюджетных средств. Дума Каргасокского района Томской области получателей бюджетных средств не имеет. Созданный Контрольный орган Каргасокского района не может быть признан получателем бюджетных средств, поскольку не является юридическим лицом и у него отсутствуют лицевые счета. Фактически бюджетные средства распределяются на нужды представительного органа, т.е. на заработную плату работников, которыми также являются должностные лица Контрольного органа, командировочные расходы депутатов и функционирование органа местного самоуправления, т.е. Дума района не распределяет бюджетные средства Контрольному органу, а использует их.

В возражениях относительно апелляционного представления председатель Думы Каргасокского района Томской области Протазов В.А. просит решение оставить без изменения.

В соответствии с ч. 3 ст. 167, ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть жалобу в отсутствие представителя Думы Каргасокского района Томской области.

Обсудив доводы апелляционного представления, возражений, проверив законность и обоснованность решения по правилам ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия оснований для отмены решения суда первой инстанции не находит.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд исходил из того, что Дума Каргасокского района как участник бюджетного процесса и представительный орган местного самоуправления приняла решение № 102 от 21.12.2011 «О бюджете муниципального образования «Каргасокский район» на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в рамках предоставленных ей законом полномочий, при этом суд не усмотрел противоречий закону (ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации) приложения № 4 к оспариваемому решению в части установления Думы Каргасокского района главным распорядителем средств бюджета муниципального образования «Каргасокский район», поскольку рассмотрение и утверждение соответствующего бюджета, а также особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 152, п. 1 ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Указанные выводы суда основаны на верном толковании норм материального права и правильно установленных фактических обстоятельствах, в связи с чем не вызывают сомнений у судебной коллегии в своей правильности.

Положения ст. 132 Конституции Российской Федерации закрепляют, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с п. 5 ст. 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований в силу п. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся, в том числе составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации (п. 1 ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В качестве участника бюджетного процесса ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает наряду с прочими главных распорядителей бюджетных средств.

При этом в п. 4 указанной статьи определено, что особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Таким образом, муниципальными правовыми актами могут быть установлены особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса.

Из материалов дела следует и установлено судом, что решением Думы Каргасокского района от 21.12.2011 № 102 «О бюджете муниципального образования «Каргасокский район» на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» в приложении № 4 Дума Каргасокского района отнесена к главным распорядителям средств бюджета муниципального образования «Каргасокский район». Указанное решение Думы опубликовано в информационном справочнике Администрации Каргасокского района «Вестник администрации» № 38 за 2011 год.

Заявляя требование о признании недействующим указанного приложения № 4 в части отнесения Думы Каргасокского района к главным распорядителям средств бюджета муниципального образования «Каргасокский район», прокурор в заявлении и в апелляционном представлении ссылался на его противоречие положениям ст. 6, п. 2 ч. 1 ст. 158, ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Понятие главного распорядителя бюджетных средств закреплено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Главный распорядитель бюджетных средств, являясь участником бюджетного процесса, в соответствии п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации обладает, в том числе, следующими полномочиями: 1) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; 2) формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; 3) ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; 4) осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; 5) составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; 6) вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; 7) вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; 8) определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями; 9) формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; 10) обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных настоящим Кодексом, условий, установленных при их предоставлении; 11) организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; 12) формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств; 12.1) отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств; 13) осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Вместе с тем указанные положения Бюджетного кодекса Российской Федерации не содержат прямого запрета на то, что орган местного самоуправления в отсутствие у него подведомственных распорядителей и (или) получателей бюджетных средств не может являться главным распорядителем средств соответствующего бюджета.

К тому же принцип подведомственности расходов бюджетов, закрепленный в ст. 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, также не содержит такого запрета, поскольку устанавливает только строгое закрепление одного подведомственного распорядителя или получателя бюджетных средств за другим единственным главным распорядителем или распорядителем бюджетных средств. При этом распорядитель (получатель) бюджетных средств не может находиться в ведении сразу двух или нескольких вышестоящих главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств, и, следовательно, распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает также, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Более того, системное толкование норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующих компетенцию главного распорядителя, позволяет сделать вывод о том, что в случае если главный распорядитель бюджетных средств получает бюджетные средства на содержание своего аппарата управления, то главный распорядитель выступает и получателем бюджетных средств.

Из дела видно, что в соответствии с п. 1 ст. 24 Устава Муниципального образования «Каргасокский район», утвержденного решением Думы Каргасокского района № 203 от 13.02.2007, Дума Каргасокского района входит в структуру органов местного самоуправления.

Расходы на обеспечение деятельности Думы Каргасокского района предусматриваются в бюджете муниципального образования «Каргасокский район» отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (ч. 16 ст. 25 Устава Муниципального образования «Каргасокский район»).

Как следует из приложений № 8 и № 8.1, утвержденных решением Думы Каргасокского района от 21.12.2011 № 102, устанавливающих распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджета муниципального образования «Каргасокский район» на 2012 год, а также на плановый период 2013 и 2014 годы, Дума Каргасокского района, являясь главным распорядителем бюджетных средств, получает бюджетные средства на содержание своего аппарата управления, в связи с чем выступает и получателем бюджетных средств, что не противоречит положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При таких данных суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявления прокурора.

Соглашаясь с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявления, судебная коллегия не может согласиться с его обоснованностью в части.

Так, отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд также пришел к выводу о том, что Контрольный орган Каргасокского района как орган местного самоуправления, входящий в состав Думы Каргасокского района, является получателем средств муниципального бюджета, распределяемых Думой Каргасокского района, в связи с чем Дума Каргасокского района отвечает требованиям, предъявляемым ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации к главному распорядителю бюджетных средств, поскольку имеет подведомственного получателя бюджетных средств (Контрольный орган Каргасокского района).

Вместе с тем в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Обладание правом на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета определено ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации как существенный признак получателя бюджетных средств.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными обязательствами являются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Денежные обязательства представляют собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения. Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Для принятия денежных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами получателю бюджетных средств необходимо дополнительно обладать правосубъектностью в сфере гражданско-правовых или трудовых отношений. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации в гражданских правоотношениях могут участвовать физические и юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Таким образом, необходимая гражданско-правовая правосубъектность достигается путем предоставления получателю бюджетных средств гражданско-правового статуса юридического лица.

Между тем, как следует из ст. 1 Положения об органе муниципального финансового контроля Каргасокского района, утвержденного решением Думы Каргасокского района от 10.08.2011 № 78, Контрольный орган Каргасокского района является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется Думой Каргасокского района и ей подотчетен; обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно; является органом местного самоуправления, не обладает правами юридического лица и финансируется за счет средств, предусмотренных в смете Думы Каргасокского района.

В ст. 21 данного Положения закреплено, что финансовое обеспечение деятельности Контрольного органа Каргасокского района предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на него полномочий. Расходы на обеспечение деятельности Контрольного органа Каргасокского района предусматриваются в бюджете муниципального образования «Каргасокский район» в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Контроль за использованием Контрольным органом бюджетных средств и муниципального имущества осуществляется на основании решений Думы Каргасокского района.

На основании изложенного Контрольный орган Каргасокского района в сфере бюджетных правоотношений не может быть отнесен к категории получателей бюджетных средств.

При таких обстоятельствах доводы апелляционного представления в указанной части заслуживают внимания, и из решения подлежит исключению вывод суда о том, что Дума Каргасокского района имеет подведомственного получателя бюджетных средств - Контрольный орган Каргасокского района.

Остальные выводы суда мотивированы, соответствуют требованиям закона и материалам дела, и оснований для признания их неправильными не имеется. В силу изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Каргасокского районного суда Томской области от 19 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционное представление заместителя прокурора Каргасокского района Томской области Шаховцевой И.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: