Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Архангельске 01 сентября 2014 года дело по апелляционной жалобе представителя администрации МО «Вельское» Подобаевой Т.Г. на решение Вельского районного суда Архангельской области от 16 июня 2014 года, которым постановлено:

«заявление прокурора Вельского района, действующего в интересах муниципального образования «Вельское» и неопределенного круга лиц, о признании Устава муниципального образования «Вельское» недействующим в части и признании Положения о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета недействующим удовлетворить.

Признать недействующими абз.1 п.6 ст.19 Устава муниципального образования «Вельское» полностью, абз.2 п.6 ст. 19 Устава муниципального образования «Вельское» в части передачи полномочий специальной постоянно действующей комиссии с момента вступления решения суда в законную силу.

Признать недействующим Положение о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета, утвержденное решением Совета депутатов муниципального образования «Вельское» №46 от 19.03.2013, полностью с момента вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете «Вельская деловая неделя».

Заслушав доклад судьи областного суда Рассошенко Н.П., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Вельского района в интересах МО «Вельское» и неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании Устава МО «Вельское» недействующим в части и признании недействующим Положения о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета.

В обоснование требований указал, что абз. 1 п. 6 ст. 19 Устава МО «Вельское» осуществление внешнего финансового контроля возложено на специальную постоянно действующую депутатскую комиссию. Абз. 2 п. 6 ст. 19 Устава предусмотрено, что полномочия указанной комиссии могут быть переданы по соглашению контрольно-счетному органу муниципального образования «Вельский муниципальный район». Решением Совета депутатов МО «Вельское» № 46 от 19 марта 2013 года утверждено Положение о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета (далее – Положение). Положение и абз. 1, 2 п. 6 ст. 19 Устава противоречат ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ, ст.ст. 3, 5-7 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

В судебном заседании прокурор Голяев С.С. заявленные требования поддержал.

Представитель заинтересованного лица МО «Вельское» Подобаева Т.Г. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась. Пояснила, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления создавать контрольно-счетный орган. Отсутствие контрольно-счетного органа в структуре органа местного самоуправления не означает, что в соответствующем органе местного самоуправления отсутствует возможность для создания системы внешнего финансового контроля. Согласно ст.ст. 10, 12 Конституции РФ, ст.ст. 7, 34, 44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопрос о создании органа внешнего муниципального финансового контроля относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Образованная в составе МО «Вельское» комиссия осуществляет функции контрольно-счетного органа, но не является контрольно-счетным органом. Поскольку в МО «Вельское» нет контрольно-счетного органа, то и нормы Федерального закона № 6-ФЗ не могут применяться.

Представитель заинтересованного лица Совета депутатов МО «Вельское» Зарецкий А.В. в судебном заседании с заявлением не согласился. Пояснил, что Совет депутатов вправе был создать постоянно действующую комиссию по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета, а также утвердить Положение о комиссии. Устав прошел правовую экспертизу и соответствует закону.

Суд вынес указанное решение, с которым не согласилась представитель администрации МО «Вельское» Подобаева Т.Г.

В апелляционной жалобе она просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. Указала, что Устав МО «Вельское» не предусматривает в структуре муниципальных органов наличие контрольно-счетного органа, поскольку создание такого органа не является обязательным. Решением Совета депутатов для реализации контрольных полномочий образована комиссия по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета. Полномочия данной комиссии определены Положением об осуществлении внешнего финансового контроля, утвержденным решением Совета депутатов от 19 марта 2013 года № 46. Суд не вправе обязывать органы местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, в том числе вносить изменения в Устав. Признание Устава МО «Вельское» недействующим в оспариваемой прокурором части приведет к созданию постоянно действующего контрольно-счетного органа МО «Вельское» либо передаче полномочий контрольно-счетному органу МО «Вельский муниципальный район», что потребует соответствующего финансирования за счет средств местного бюджета. Прокурором в силу ст. 56 ГПК РФ не представлено доказательств ненадлежащего финансового контроля за исполнением местного бюджета в муниципальном образовании. В заявлении прокурора не указано, какие права, свободы неопределенного круга лиц нарушены; не представлено доказательств наступления последствий, негативно влияющих на бюджетную систему МО «Вельское». Не представлено данных, свидетельствующих об ослаблении мер противодействия коррупции, ненадлежащего использования средств бюджета. Представительные органы муниципальных образований, а также их собственные контрольные органы можно отнести к органам, осуществляющим определенные функции внешнего финансового контроля.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, выслушав пояснения прокурора Стрекина С.Н., не согласившегося с апелляционной жалобой, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что абз. 1 п. 6 ст. 19, абз. 2 п. 6 ст. 19 Устава МО «Вельское» в части передачи полномочий специальной постоянно действующей комиссии, а также Положение о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета противоречат закону, в частности ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и Бюджетному кодексу РФ.

Судебная коллегия согласна с данным выводом суда.

В соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Судом установлено, что Устав МО «Вельское» не предусматривает наличие контрольно-счетного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления Вельского городского поселения.

Частью 2 ст. 4 данного Устава предусмотрено, что создание и (или) функционирование иных органов местного самоуправления Вельского городского поселения не допускается без внесения изменений в Устав Вельского городского поселения.

Между тем, ст. 19 Устава МО «Вельское», регламентирующей компетенцию Совета депутатов Вельского муниципального образования в сфере контроля, предусмотрено, что осуществление внешнего финансового контроля возложено на специальную постоянно действующую комиссию Вельского городского поселения (абз. 1 п. 6 данной статьи). Совет депутатов Вельского городского поселения вправе заключать соглашение с Собранием депутатов муниципального образования «Вельский муниципальный район» о передаче контрольно-счетному органу муниципального образования «Вельский муниципальный район» полномочий специальной постоянно действующей комиссии по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (абз. 2 п. 6 данной статьи).

Распоряжением председателя Совета депутатов МО «Вельское» № 7 от 13 февраля 2013 года создана постоянная комиссия по осуществлению внешнего финансового контроля, которой на основании распоряжения от 03 марта 2014 года № 8 в целях контроля исполнения бюджета МО «Вельское» подготовлено заключение на годовой отчет об исполнении бюджета за 2013 год.

Решением Совета депутатов МО «Вельское» третьего созыва от 19 марта 2013 года № 46 утверждено Положение о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета.

В силу ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований установлены Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В соответствии со ст. 3 указанного Федерального закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (ч. 2). Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (ч. 4). Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (ч. 11).

Согласно ч. 2 ст. 264.4 БК РФ внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.

В силу п. 2 ст. 265 БК РФ внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью исключительно контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Из системного толкования приведенных нормативных положений в их взаимосвязи со ст.ст. 3, 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», обязывающими органы местного самоуправления осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий с учетом принципа приоритетного применения мер по предотвращению коррупции, следует, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации предполагает обязательность организации внешнего муниципального контроля в каждом муниципальном образовании в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ.

Заинтересованными лицами в ходе судебного разбирательства по делу не оспаривалось, что Положение о постоянной депутатской комиссии по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета не соответствует Федеральному закону № 6-ФЗ, указывая, что постоянная депутатская комиссия по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета МО «Вельское» не является контрольно-счетным органом, поэтому принципы ее формирования и функционирования не должны отвечать требованиям данного Федерального закона.

Установив, что контрольно-счетный орган муниципального образования в структуре органов местного самоуправления Вельского городского поселения Уставом МО «Вельское» не предусмотрен, постоянная депутатская комиссия по осуществлению внешнего финансового контроля за исполнением бюджета МО «Вельское» не обладает установленными в ст.ст. 5-7 Федерального закона № 6-ФЗ признаками контрольно-счетного органа муниципального образования, не обладает организационной и функциональной независимостью, не осуществляет свою деятельность самостоятельно, Положение о данной комиссии устанавливает иной, чем предусмотрено федеральным законодательством, порядок формирования и принципы деятельности контрольно-счетного органа, суд правомерно удовлетворил заявленные требования.

Возможность формирования органа внешнего финансового контроля представительным органом муниципального образования не свидетельствует о праве Совета депутатов МО «Вельское» на его создание при отсутствии такого органа в структуре органов местного самоуправления Вельского городского поселения, утвержденной Уставом МО «Вельское», а также на создание такого органа в формах, не предусмотренных Федеральным законом № 6-ФЗ.

В целом доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании материального закона и не являются основанием для отмены решения суда.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом правильно, исследованным доказательствам дана надлежащая оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Вельского районного суда Архангельской области от 16 июня 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации МО «Вельское» ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий Н.П.Рассошенко

Судьи Н.В.Лобанова

ФИО2