Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мукабеновой Цаган Эренценовны, Адьяновой Байр Утнасуновны, Абушинова Юрия Викторовича, Бадмхалгаева Виктора Александровича, Бембеева Владимира Владимировича, Бембетова Владимира Петровича, Манжикова Станислава Геннадьевича, Мацакова Владимира Николаевича, Савинова Анатолия Михайловича, Суксукова Александра Владимировича, Шафировского Эдуарда Олеговича об оспаривании решения Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года, решения Избирательной комиссии города Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года, по апелляционным жалобам представителя Мукабеновой Ц.Э. – Атеева С.Н., Мукабеновой Ц.Э. и Савинова А.М. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 24 сентября 2015 г.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения Мукабеновой Ц.Э. и ее представителя Атеева С.Н., Абушинова Ю.В., Суксукова А.В., Савинова А.М., поддержавших доводы жалоб, возражения представителя Элистинского городского собрания Летуевой Б.Б. и представителя Избирательной комиссии г. Элисты Лиджеевой Н.И. против удовлетворения жалоб, судебная коллегия

у с т а н о в и л а :

Мукабенова Ц.Э., Адьянова Б.У., Абушинов Ю.В., Бадмхалгаев В.А., Бембеев В.В., Бембетов В.П., Манжиков С.Г., Мацаков В.Н., Савинов A.M., Суксуков А.В., Шафировский Э.О. (далее - инициативная группа) обратились в суд с административным исковым заявлением о признании решения Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям действующего законодательства», решения Избирательной комиссии г. Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Элисты» незаконными. В обоснование требований указали, что в соответствии с пунктами 2-4 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) они создали инициативную группу по проведению на территории города Элисты референдума по вопросу «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?». В связи с этим 21 июля 2015 года обратились в Избирательную комиссию г. Элисты с ходатайством и приложенными к нему документами о регистрации группы. 3 августа 2015 года Избирательная комиссия г. Элисты, признав соответствие указанного ходатайства и документов требованиям Федерального закона № 67-ФЗ, Закону Республики Калмыкия «О местном референдуме в Республике Калмыкия» (далее - Закон Республики Калмыкия) и Уставу Элистинского городского округа, на основании пункта 5 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ приняла решение № 49/203 о направлении их в представительный орган муниципального образования Элистинского городского округа - Элистинское городское Собрание, уполномоченное принимать решение о назначении местного референдума. Решением Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года вопрос «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?», предлагаемый для вынесения на местный референдум, признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ и статьи 5 Закона Республики Калмыкия. Во исполнение данного решения Элистинского городского Собрания и на основании пункта 11 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ и пункта 5 статьи 10 Закона Республики Калмыкия решением Избирательной комиссии г. Элисты от 27 августа 2015 года № 50/204 в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории г. Элисты по вопросу «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?» отказано. Между тем указанные решения Элистинского городского Собрания и Избирательной комиссии г. Элисты являются незаконными и необоснованными, поскольку нарушают их конституционные права. Считают, что согласно Федеральному закону № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в компетенцию Элистинского городского Собрания входит лишь проверка соответствия выносимого на местный референдум вопроса требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона. Предложенный инициативной группой вопрос «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?» однозначно и определенно относится к вопросам местного значения, перечисленным в части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующей вопросы местного значения городского округа; указанный вопрос не относится ни к одному вопросу, по которому местный референдум проводить запрещено. Кроме того, при принятии оспариваемого решения Элистинского городского Собрания опросным путем, а не путем голосования на его пленарном заседании, допущено нарушение его порядка, установленного Уставом Элистинского городского Собрания и Регламентом Элистинского городского Собрания, поскольку вопрос о регистрации инициативной группы требовал коллективного (коллегиального) обсуждения. Просили признать решение Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям действующего законодательства» незаконным и необоснованным; обязать Элистинское городского Собрание устранить в полном объеме допущенное нарушение прав граждан и препятствие к их осуществлению; признать решение Избирательной комиссии г. Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Элисты» незаконным и необоснованным; обязать Избирательную комиссию г. Элисты устранить в полном объеме допущенное нарушение прав граждан и препятствие к их осуществлению путем осуществления регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории г. Элисты по вопросу «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?», выдачи ей регистрационного свидетельства и сообщении об этом в средствах массовой информации.

В судебном заседании административные истцы Мукабенова Ц.Э., Абушинов Ю.В., Манжиков С.Г., Савинов A.M., представитель Атеев С.Н. поддержали заявленные требования.

Представители административных ответчиков Элистинского городского Собрания Летуева Б.Б., Избирательной комиссии г. Элисты Лиджеева Н.Ш. возражали против административных исковых требований.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 24 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления Мукабеновой Ц.Э., Адьяновой Б.У., Абушинова Ю.В., Бадмхалгаева В.А., Бембеева В.В., Бембетова В.П., Манжикова С.Г., Мацакова В.Н., Савинова А.М., Суксукова А.В., Шафировского Э.О. об оспаривании решения Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года, решения Избирательной комиссии г. Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года отказано.

В апелляционной жалобе представитель ФИО1 – ФИО2 просит решение суда отменить с вынесением нового решения об удовлетворении административных исковых требований. Суд, отказывая в удовлетворении заявления, необоснованно пришел к выводу о том, что вопросы привлечения частных инвестиций и заключения концессионных соглашений, в том числе в отношении объектов водоснабжения и водоотведения, регламентируются нормами федерального законодательства, в связи с чем вопросы передачи данных объектов (имущества водоканала) не являются вопросами местного значения, подлежащими разрешению посредством проведения референдума. Между тем в соответствии с пунктом 2 статьи 125 ГК РФ органы местного самоуправления от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Стороной концессионного соглашения является муниципальное образование город Элиста, от имени которого выступает Администрация города Элисты. Кроме того, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 47 Устава города Элисты в собственности города Элисты находится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. К таковым, в числе прочих, относится имущество, предназначенное для водоснабжения населения города Элисты. Согласно статье 16 Федерального закона N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», пунктам 3, 4 части 2 статьи 8 Устава города Элисты к вопросам местного значения городского округа относится организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Также вывод суда о том, что заявленный вопрос референдума допускает возможность его множественного толкования и формулировка вопроса предполагает предварительное ознакомление участников референдума с законодательством о концессионных соглашениях, несостоятелен. Суд также необоснованно пришел к выводу о том, что решение вопроса о порядке пользования муниципальным имуществом вытекает из финансовых обязательств муниципального образования, не указал, о каком финансовом обязательстве муниципального образования города Элиста перед концессионером, идет речь. Согласно решению Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года на момент поступления в Избирательную комиссию города Элисты ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума никаких финансовых обязательств перед концессионером, муниципальное образование не имело, поскольку ориентировочный срок подписания концессионного соглашения - середина декабря 2015 года. Согласно пункту 4 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в этой статье, не допускается. Таким образом, данная статья устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых назначение и проведение референдума не допускается. Как предусмотрено в пункте 1 статьи 15 указанного Закона в случае, если установленные порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации соблюдены, то назначение и проведение референдума является обязательным. Если государственный орган или орган местного самоуправления принимает решение по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, то это не рассматривается в качестве обстоятельства, исключающего возможность проведения референдума по данному вопросу.

В апелляционной жалобе ФИО1 и ФИО3 просят решение суда первой инстанции отменить, указав, что выводы суда первой инстанции, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, не подтверждены доказательствами; судом нарушены и неправильно применены нормы материального права и процессуального права. Так, суд ошибочно истолковал нормы части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), и вышел за пределы предоставленных процессуальным законом полномочий, применил не подлежавшие применению по данному административному делу нормы материального права, которые не были указаны представительным органом местного самоуправления и избирательной комиссией при принятии ими оспариваемых решений. Ссылки суда на нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» необоснованны, поскольку суд первой инстанции признал доводы административных истцов о том, что проведение референдума после заключения концессионного соглашения не свидетельствует о несоответствии поставленного вопроса требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ. Кроме того, суд, верно применив пункт 4 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, относящий к вопросам местного значения организацию в границах городского округа водоснабжения населения, водоотведения, не применил пункт 3 части 1 указанной статьи федерального закона, устанавливающей, что к ним, помимо прочего, относятся и вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. Анализ формулировки вопроса, предлагаемого для обсуждения на местном референдуме, показывает, что она соответствует критериям, указанным в Определении Конституционного суда РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П. Суждение суда о том, что данный вопрос допускает возможность его множественного толкования, предполагает предварительное ознакомление участников референдума с законодательством о концессионных соглашениях, является лишь личным мнением судьи, и не подтвержден соответствующими доказательствами, к числу которых относится заключение эксперта, обладающего специальными познаниями в области филологии.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся в деле, а также представленные в суде апелляционной инстанции сторонами доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания оспариваемых решения Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года «О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям действующего законодательства», решения Избирательной комиссии города Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года «Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Элисты» незаконными не имеется, поскольку предлагаемый инициативной группой вопрос на референдум «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элистагорводоканал» в концессию коммерческой организации?» не соответствует требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

С таким выводом суда следует согласиться.

В соответствии с частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 6 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательный (представительный орган) государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям соответственно статьи 12 Федерального закона.

В силу пункта 7 статьи 12 данного Федерального закона вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Аналогичное положение содержится в ст. 5 Закона Республики Калмыкия «О местном референдуме в Республике Калмыкия».

Таким образом, формулировка вопроса, выносимого на референдум, должна позволять воспринять его как единое целое, с тем чтобы граждане не были вынуждены голосовать одновременно за несколько вопросов, соединенных в одном предложении. Вопрос должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы местного самоуправления и полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан, участвующих в референдуме, а реализация выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Порядок реализации инициативы проведения местного референдума установлен статьей 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, статьей 10 Закона Республики Калмыкия «О местном референдуме в Республике Калмыкия» и предусматривает, что избирательная комиссия соответствующего уровня, действующая со дня обращения инициативной группы в качестве комиссии референдума, направляет ходатайство по проведению референдума и приложенные к нему документы в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, статьи 5 Закона Республики Калмыкия «О местном референдуме в Республике Калмыкия» в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования, при этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, комиссия референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Как установлено судом, 21 июля 2015 года на Общем собрании инициативной группы граждан по проведению местного референдума была образована инициативная группа граждан по проведению местного референдума в составе 12 человек, был сформулирован вопрос для проведения местного референдума в следующей редакции: «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элистагорводоканал» в концессию коммерческой организации?» с вариантами ответов: «Нет», «Да».

В тот же день инициативная группа по проведению референдума обратилась в Избирательную комиссию города Элисты с ходатайством о регистрации инициативной группы. 3 августа 2015 года Избирательная комиссия г. Элисты направила ходатайство и приложенные к нему документы в Элистинское городское Собрание для проверки соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Решением Элистинского городского Собрания № 9-оп от 20 августа 2015 года вопрос: «Согласны ли Вы на передачу МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?», предлагаемый для вынесения на референдум, признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 5 Закона Республики Калмыкия «О местном референдуме в Республике Калмыкия».

На основании указанного решения Элистинского городского Собрания решением Избирательной комиссии города Элисты № 50/204 от 27 августа 2015 года в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума на территории города Элисты по вопросу следующего содержания «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?» отказано.

Выводы суда первой инстанции относительно законности оспариваемых постановлений о несоответствии статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вопроса, предлагаемого инициативной группой для вынесения на местный референдум на территории города Элисты, по мнению судебной коллегии, являются правильными.

Так, проанализировав вопрос «Согласны ли Вы на передачу имущества МУП «Элиставодоканал» в концессию коммерческой организации?», суд первой инстанции правильно указал, что данный вопрос не соответствует критериям, установленным в статье 12 Федерального закона.

Данный вопрос допускает возможность его множественного толкования, поскольку у каждого гражданина может быть различное представление о «передаче имущества», которое предполагает как передачу в пользование, так и распоряжение, продажу муниципального имущества. Более того, различное представление граждан возможно и относительно значения слова «концессия», что подразумевается под заключением концессионного соглашения.

При таких обстоятельствах предложенная инициативной группой формулировка вопроса референдума предполагает предварительное ознакомление участников референдума с законодательством о концессионных соглашениях, поскольку иное порождает возможность его множественного толкования, а также не исключает неопределенность правовых последствий.

В связи с этим доводы апелляционных жалоб о том, что спорный вопрос сформулирован достаточно ясно и не вызывает его множественного толкования, несостоятельны.

Доводы апелляционных жалоб о том, что суд принял решение без учета мнения эксперта, обладающего специальными познаниями в области филологии, приведенный вопрос следует считать относящимся к вопросам местного значения городского округа, не могут быть приняты во внимание, поскольку не влияют на существо принятого решения о несоответствии вопроса требованиям, установленным в статье 12 Федерального закона, указанные обстоятельства не могут являться основанием для отмены или изменения решения.

В целом доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда, не содержат обстоятельств, нуждающихся в дополнительной проверке, направлены на иную оценку выводов суда, а поэтому не могут служить основанием к отмене судебного решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения суда в апелляционном порядке, не установлено.

При таких данных решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 24 сентября 2015 года подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного производства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия

о п р е д е л и л а:

Решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 24 сентября 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы по делу – без удовлетворения.

Председательствующий Л.Л. Лиджеева

Судьи В.В. Литовкин

ФИО4