Апелляционное определение № 33А-1073/2022 от 02.02.2022 Иркутского областного суда (Иркутская область)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Абрамчика И.М.,

судей Исаковой Н.Н., Махмудовой О.С.,

при секретаре судебного заседания Андриевской А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-6155/2021 по административному исковому заявлению Администрации Ангарского городского округа к Прокурору г.Ангарска, Прокуратуре Иркутской области о признании незаконным протеста прокурора

по апелляционной жалобе представителя административного истца администрации Ангарского городского округа Киселевой И.В. на решение Ангарского городского суда Иркутской области от 27 октября 2021 г.,

установила:

в обоснование административного иска указано, что 8 июля 2021 г. в администрацию Ангарского городского округа поступил протест от 7 июля 2021 г. Номер изъят прокуратуры г.Ангарска на распоряжение администрации Ангарского городского округа от 14 мая 2021 г. Номер изъят-ра «О внесении изменении в Инструкцию по делопроизводству администрации Ангарского городского округа, утвержденную распоряжением администрации Ангарского городского округа от 9 марта 2016 г. № 34-ра». Прокурор, излагая позицию о неправомерности распоряжения о внесении изменений в Инструкцию по делопроизводству, полагает, что полномочия по принятию решений об изменении либо отмене правового акта администрации Ангарского городского округа может приниматься только мэром Ангарского городского округа, председатель комитета по правовой и кадровой политике администрации Ангарского городского округа не обладает полномочиями оценивать протест прокурора и принимать соответствующее решение об отмене или изменении муниципального правового акта, в связи с чем не может давать ответ о принятом решении по протесту. Таким образом, прокурор делает вывод о том, что нормы п.1.1 распоряжения о внесении изменений в Инструкцию по делопроизводству по передаче полномочий по подписанию информации о результатах рассмотрения протестов прокурора не соответствует требованиям законодательства. Администрацией на протест дан ответ от 16 июля 2021 г. Номер изъят-п, в котором указано на несогласие с установленными прокуратурой г.Ангарска нарушениями законодательства Российской Федерации. Полагает, что протест прокурора является незаконным, поскольку его содержание не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения и нарушает права и законные интересы администрации Ангарского городского округа. По смыслу взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре (ст.1, п.2 ст.21, ст.23) сам по себе протест прокурора не является документом властно-распорядительного характера, носит рекомендательный характер и не порождает обязанность администрации Ангарского городского округа по безусловному исполнению содержащегося в нем требования. Протест прокурора прежде всего направлен на понуждение указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке. Принесением протеста на администрацию Ангарского городского округа возлагается лишь обязанность рассмотреть его в установленный срок. Вопрос о законности нормативного правового акта, в отношении которого принесен протест, не решался в порядке, установленном гл.21 КАС РФ. Вместе с тем, несмотря на то, что протест носит информационный и рекомендательный характер, администрация была привлечена к административной ответственности по ст.17.7 КоАП РФ за невыполнение законных требований прокурора.

Административный истец просит признать незаконным протест и.о. прокурора г.Ангарска от 7 июля 2021 г. Номер изъят на отдельные нормы распоряжения администрации Ангарского городского округа от 14 мая 2021 г. Номер изъят-ра «О внесении изменений в Инструкцию по делопроизводству администрации Ангарского городского округа, утвержденную распоряжением администрации Ангарского городского округа от 9 марта 2016 г. № 34-ра».

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 27 октября 2021 г. в удовлетворении административного иска отказано в полном объёме.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Киселева И.В. просит отменить решение суда и принять по делу новое решение.

В обосновании доводов апелляционной жалобы указано, что решение является незаконным, необоснованным, вынесенным с нарушением норм процессуального права, судом неверно определены обстоятельства имеющие значение для дела. Доводы администрации Ангарского городского округа не приняты судом во внимание при рассмотрении административного дела. Судом не учтено, что протест прокурора не соответствует нормативно-правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, судом не оценены и другие доказательства по делу. Так судом не учтено, что полномочие мэра Ангарского городского округа как главы администрации по подписанию писем на протесты прокурора г.Ангарска или его заместителя переданы председателю Комитета по правовой и кадровой политике как должностному лицу администрации в соответствии с норами действующего законодательства и муниципальными правовыми актами Ангарского городского округа. Решение суда не отвечает требованиям ст.176 КАС РФ.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу помощник прокурора г.Ангарска Некрасова А.А. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Административный ответчик прокурор г.Ангарска о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, о причинах неявки не известил, возражений против рассмотрения жалобы в его отсутствие не заявил, ходатайств об отложении судебного заседания не представил.

В соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие административного ответчика прокурора г.Ангарска.

Заслушав доклад судьи Махмудовой О.С., объяснения представителя административного истца администрации Ангарского городского округа Киселевой И.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, административного ответчика прокурора Иркутской области Зиминой Ю.Ф., возражавшей против отмены решения суда, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда.

Согласно Конституции Российской Федерации каждому гарантируется государственная, в том числе судебная, защита его прав и свобод (часть 1 статьи 45, части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации). Право на судебную защиту является непосредственно действующим, оно признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17, статья 18 Конституции Российской Федерации).

Частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

В силу п.2 ч.2 ст.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным кодексом и другими федеральными законами (ч.1 ст.4 КАС РФ).

На основании ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частью 2 ст.227 КАС РФ определено, что для признания судом незаконным оспариваемого решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом.

При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в полном объеме (ч.8 ст.226 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что распоряжением мэра администрации Ангарского городского округа от 14 мая 2021 г. Номер изъят-ра внесены изменения в Инструкцию по делопроизводству в администрации Ангарского городского округа, утвержденную распоряжением администрации Ангарского городского округа от 09 марта 2016 г. №34-ра, в том числе в подпункт 7.8.4 пункта 7.8 раздела 7 «Организация документооборота и исполнение документов». В результате внесенных изменений подпункт 7.8.4 пункта 7.8 раздела 7 «Организация документооборота и исполнение документов» в Инструкции по делопроизводству в администрации Ангарского городского округа изложен в следующей редакции: «Письма, направляемые в прокуратуру, готовятся за подписью первого заместителя мэра Ангарского городского округа, руководителя аппарата администрации Ангарского городского округа, курирующих соответствующий орган администрации Ангарского городского округа, за исключением писем на протесты прокурора города Ангарска или его заместителя, которые готовятся за подписью председателя комитета по правовой и кадровой политике администрации Ангарского городского округа».

Основанием для принесения протеста от 7 июля 2021 г. послужило установление в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства несоответствие п.1.1 указанного распоряжения требованиям законодательства в части определения порядка подписания информации на протесты прокуратуры. Протест принесен уполномоченным на то должностным лицом - исполняющей обязанности прокурора г.Ангарска ФИО6, адресован мэру администрации Ангарского городского округа, издавшему распоряжение, содержит требования о приведении в соответствие с действующим законодательством п.1.1 распоряжения. Кроме того, оспариваемый протест содержит требование о его рассмотрении в 10-дневный срок и о сообщении результатов рассмотрения и принятых мерах письменно прокурору. Протест зарегистрирован канцелярией администрации Ангарского городского округа 8 июля 2021 г.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что принесением протеста прокурора, на административного истца возлагается лишь обязанность рассмотреть протест в установленный срок. Однако неисполнение требования прокурора, изложенное в протесте, не влечет для администрации городского округа негативных последствий, следовательно, права административного истца не нарушает. Обязанность по рассмотрению протеста прокурора установлена законом, а потому, не может быть расценена как нарушение прав административного истца. При этом суд отметил, что вопрос о законности нормативно-правового акта, в отношении которого принесен протест, решается в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, не является предметом рассмотрения в рамках заявленных требований.

При разрешении спора, суд первой инстанции руководствовался положениями Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре» и, оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, пришел к обоснованному выводу о том, что основания для удовлетворения административного иска отсутствуют, поскольку права административного истца не нарушены, порядок принесения протеста соблюден, протест принесен при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона, уполномоченным на то должностным лицом, адресован должностному лицу, издавшему постановление.

Выводы суда первой инстанции подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и не вызывают сомнений в их законности и обоснованности и доводами апелляционной жалобы под сомнение поставлены быть не могут.

Доводы стороны административного истца о несогласии с принятым судом первой инстанции судебным актом, изложенные в апелляционной жалобы, судебная коллегия расценивает как несостоятельные, противоречащие установленным судом первой инстанции фактическим обстоятельствам, и направленные на их переоценку.

Довод апелляционной жалобы о том, что при вынесении решения судом не дана оценка содержанию протеста на соответствие нормативно-правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, отклоняется судебной коллегией, поскольку оспаривая протест от 7 июля 2021 г. Номер изъят, внесенный прокурором г.Ангарска по правилам Главы 22 КАС РФ, административный истец не принял во внимание положения Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Так, согласно п.2 ст.1 названного Федерального закона в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона (ст.22 Закона).

Статье 23 Закона предусмотрено, что прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Принимая во внимание названные правовые нормы, судебная коллегия приходит к выводу, что доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм права, так как протест прокурора является актом прокурорского реагирования, при этом законодатель не возлагает на лицо, полномочное отменить опротестованный прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта. Данному лицу в силу положений п.2 статьи 23 Закона о прокуратуре необходимо лишь рассмотреть поступивший протест в десятидневной срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменном виде.

Сам по себе протест прокурора не может быть исполнен принудительно, он направлен на понуждение соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона в добровольном порядке. Протест не содержит распорядительно-властных предписаний, носит рекомендательный, информационный характер.

Аргументы апелляционной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как повторяют позицию административного истца, изложенную при рассмотрении дела в суде первой инстанции, сводятся по существу к несогласию с выводами суда и иной оценке установленных по делу обстоятельств, не содержат новых обстоятельств, которые опровергали бы выводы судебного решения, направлены на иное произвольное толкование норм материального и процессуального права, что не отнесено статьей 310 КАС РФ к числу оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену решения, при рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда у судебной коллегии не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

Решение Ангарского городского суда Иркутской области от 27 октября 2021 г. по данному административному делу оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.