Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Есениной Т.В.
судей	Ильичевой Е.В., Карсаковой Н.Г.
при секретаре	Витвицкой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-3630/2020 по апелляционной жалобе Управления по Петроградскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу на решение Петроградского районного суда г. Санкт-Петербурга от 16 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» к Управлению по Петроградскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу, Главному управлению МЧС России по г. Санкт-Петербургу об оспаривании предписания.

Заслушав доклад судьи Есениной Т.В., выслушав объяснения представителя административного истца Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» З.А.Н., представителя административного ответчика Управления по Петроградскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу и Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу Г.В.С., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Административный истец Федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» обратилось в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным предписание отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района УНДПР ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу №№... от 21 июля 2020 в части устранения нарушений, указанных в пунктах 1, 2 предписания.

Решением Петроградского районного суда г. Санкт-Петербурга от 16 декабря 2020 года удовлетворены административные исковые требования Федерального казенного учреждения «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства».

Признано незаконным предписание отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району Главному управлению МЧС России по г. Санкт-Петербургу №№... от 21 июля 2020 года в части необходимости устранения нарушений, указанных в пунктах 1,2 предписания.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда первой инстанции отменить, как поставленное при неправильном применении норм материального и процессуального права и неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. Административный ответчик указал в апелляционной жалобе, что содержание акта проверки и предписания соответствует требованиям, установленным пунктам 80 и 96 Административного регламента. То обстоятельство, что здание является объектом культурного наследия федерального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)» не освобождает от необходимости соблюдения правообладателем этого здания требований пожарной безопасности.

Административный истец Федеральное казенное учреждение «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» (далее - ФКУ УПРДОР «Северо-Запад»), в лице З.А.Н., действующего на основании доверенности, имеющего диплом о высшем юридическом образовании, в заседание суда апелляционной инстанции явился, против доводов апелляционной жалобы возражал.

Административные ответчики Управление по Петроградскому району Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу и Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу, в лице представителя Г.В.С., действующего на основании доверенности, имеющего диплом о высшем юридическом образовании, в суд апелляционной инстанции явились, поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение Петроградского районного суда г. Санкт-Петербурга отменить, в удовлетворении административного иска отказать.

Административный ответчик отдел надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району Главному управлению МЧС России по г. Санкт-Петербургу, заинтересованное лицо Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт-Петербурга в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом, об отложении дела не просили.

Согласно части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, лиц, участвующих в деле и их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Также информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации размещена на сайте Санкт-Петербургского городского суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

По смыслу статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах лицо само определяет объем своих прав и обязанностей в гражданском процессе. Поэтому лицо, определив свои права, реализует их по своему усмотрению. Распоряжение своими правами по усмотрению лица является одним из основополагающих принципов судопроизводства. Неявка лица, извещенного в установленном порядке о времени и месте рассмотрения дела, является его волеизъявлением, свидетельствующим об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в судебном разбирательстве дела и иных процессуальных прав, поэтому не является преградой для рассмотрения дела по существу.

Руководствуясь частью 2 статьи 150 и статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства.

21 июля 2020 года отделом надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» требований пожарной безопасности административного здания, расположенного по адресу: <адрес>, по результатам которой было выдано предписание №№... от 21 июля 2020 года.

Административный истец ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» не согласился с пунктами 1 и 2 предписания №№... от 21 июля 2020 года, из которых следовало: пункт 1 - не проведены эксплуатационные испытания ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний (пункт 24 Правил противопожарного режима РФ); пункт 2 - в здании высотой более 10 м от отметки поверхности проезда пожарных машин до карниза кровли, отсутствует выход на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице (п.1 ч.2 ст.1, п. 2 ч.1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», п.7.2 СП4.13130.2013) (л.д.16-17 т.1).

Здание ФКУ УПРДОР «Северо-Запад», расположенное по адресу: <адрес> является объектом культурного наследия федерального значения, включенное в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (л.д.23-42 т.1).

В соответствии с пунктом 17 Распоряжения Правительства Санкт-Петербурга от 09 марта 2017 №№... «Об утверждении охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)» включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» при содержании и использовании объектов культурного наследия запрещается изменять предмет охраны объекта, проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры.

Приложением №2 к Распоряжению от 09 марта 2017 №№... определен предмет охраны объекта культурного наследия регионального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)» в соответствии с которым на здании не предусмотрены наружные пожарные лестницы 3-го типа.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, пришел к выводу, что доказательств возможности устранить нарушения, указанные в пункте 2 Предписания с соблюдением требований Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ в материалы дела не представлено, в связи с чем, пункт 2 предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу №№... от 21 июля 2020 года подлежит признанию незаконным.

Также суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 1 Предписания, в котором указано на необходимость проведения эксплуатационных испытаний ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний, подлежит признанию незаконным, т.к. ограждение на крыше здания по адресу: <адрес> является декоративным, находится под охраной, как объект культурного наследия регионального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)», на крыше здания имеется «кованная металлическая решетка парапета с ажурным рисунком в форме трилистников, стрел и листьев аканта», в связи с чем, проведение эксплуатационных испытаний декоративной решетки на крыше здания не представляется возможным к исполнению.

С выводами суда первой инстанции судебная коллегия не может согласиться, учитывая, что неверно были установлены существенные обстоятельства по делу, неверно дана им оценка, неверно применены положения норм действующего законодательства в области соблюдения требований пожарной безопасности.

Согласно статье 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п.2); открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации (п.3); проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц (п.4); недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (п.5); ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (п.7).

Исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок со стороны государственной инспекции приведен в части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно акту проверки №38-1-195 от 21 июля 2020 года, на основании распоряжения начальника ОНДПР Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу от 09 июня 2020 года №№... с 25 июня по 21 июля 2020 года была проведена внеплановая выездная проверка объекта защиты: здания административного назначения, расположенного по адресу: <адрес>

Правообладателем здания объекта защиты является ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» (л.д.19 т.1).

Проверка проведена старшим инспектором отделения отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу ФИО2, в рамках осуществления федерального государственного надзора за соблюдением требований пожарной безопасности и контроля устранения нарушений требований пожарной безопасности, указанных в ранее вынесенном предписании №№... от 06 декабря 2019 года (срок устранения до 01 июня 2020 года).

В ходе проверки 21 июля 2020 года было вынесено предписание №№... об устранении нарушений требований пожарной безопасности, с указанием пяти пунктов нарушений, где также было установлены, что ранее вынесенное предписание (№№... от 06 декабря 2019 года) исполнено не в полном объеме (л.д.16-18 т.1).

ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» оспаривает предписание от 21 июля 2020 года №№..., только в части пунктом 1 и 2, согласно которому следует, что:

Пункт 1 - не проведены эксплуатационные испытания ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний (пункт 24 Правил противопожарного режима РФ);

Пункт 2 - в здании высотой более 10 м от отметки поверхности проезда пожарных машин до карниза кровли, отсутствует выход на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице (п.1 ч.2 ст.1, п. 2 ч.1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», п.7.2 СП4.13130.2013).

Установлен срок для исполнения предписания - до 01 апреля 2021 года.

Одновременно в оспариваемом предписании (для физических и юридических лиц) указано, что устранение указанных нарушений требований пожарной безопасности в установленный срок является обязательным для руководителей организаций, должностных лиц, юридических лиц и граждан, на которых возложена в соответствии с законодательством Российской Федерации обязанность по их устранению.

При несогласии с указанными нарушениями требований пожарной безопасности и (или) сроками их устранения физические и юридические лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации вправе обжаловать настоящее предписание (с разъяснением порядка обжалования).

Так же разъяснено, что действующим законодательством, содержащим требования пожарной безопасности, предусмотрен вариативный подход к их соблюдению. В соответствии с положением части 1 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», пожарная безопасность объекта защиты может быть обеспечена выполнением одного из следующих условий: 1. в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ; 2. в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

Наряду с этим, для зданий, сооружений, на которых невозможно безусловное выполнение всех требований пожарной безопасности, в связи с ограничениями, накладываемыми законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, Федеральным законом «О техническом регулировании» от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ предусмотрена возможность выполнения требований пожарной безопасности путем реализации на данных объектах комплекса инженерно-технических и организационных мероприятий, содержащихся в специальных технических условиях (л.д.17-18 т.1).

Данные разъяснения, содержащиеся в оспариваемом предписании, согласуются с положениями статьи 78 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «О техническом регулировании»:

1. Проектная документация на здания, сооружения, строительные конструкции, инженерное оборудование и строительные материалы должна содержать пожарно-технические характеристики, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

2. Для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности, на основе требований настоящего Федерального закона должны быть разработаны специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

При этом, в соответствии с пунктом 75 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденной приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644 (в редакции действовавшей на момент вынесения предписания, утратил силу 12 июля 2021 года), в случае проведения расчёта по оценке пожарного риска, подтверждающего выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, в ходе внеплановой проверки данного предписания противопожарные мероприятия, содержащиеся в предписании об устранении нарушений, влияющие на расчетные величины пожарного риска, будет считаться исполненным при выполнении одного из следующих условий:

1. исполнение в полном объеме данного мероприятия;

2. исполнение комплекса необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, при котором расчетом по оценке пожарного риска подтверждается выполнение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация, на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона № 123-ФЗ;

3. наличие расчета по оценке пожарного риска в случаях, установленных Техническим регламентом, с результатом, не превышающим допустимые значения, установленные указанным федеральным законом для объектов защиты, которые запроектированы и построены, а равно на которых были произведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, после вступления в силу Технического регламента.

Как следует из материалов дела, ранее в отношении ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» в период с 2016 по 2019 года также проводились плановые и внеплановые проверки, выносились отделом надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, данные обстоятельства были проигнорированы судом первой инстанции, не были исследованы надлежащим образом, хотя сведения о том, что проверка была внеплановая выездная, в т.ч. в части контроля исполнения ранее вынесенного предписания от 06 декабря 2019 года, содержались в акте проверки от 21 июля 2020 года. Суд апелляционной инстанции, с учетом доводов административного ответчика, изложенных в суде апелляционной инстанции о длящемся нарушении требований пожарной безопасности, указанных в пунктах 1 и 2 оспариваемого предписания №№...1 от 21 июля 2020 года исследовал данный вопрос и установил следующее (материалы проверок за 2016-2019 года т.2).

Так, в предписании № №... от 24 июля 2016 года среди нарушений выявлены:

Пункт 6 - не проведены эксплуатационные испытания ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний (пункт 24 Правил противопожарного режима РФ);

Пункт 19 - в здании высотой более 10 м от отметки поверхности проезда пожарных машин до карниза кровли, отсутствует выход на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице (п.1 ч.2 ст.1, п. 2 ч.1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», п.7.2 СП4.13130.2013), срок устранения до 01 мая 2017 года;

в предписании № №... от 28 июля 2017 года среди нарушений требований пожарной безопасности выявлены аналогичные нарушения (пункты 2 и 6 Предписания), срок устранения до 01 декабря 2017 года;

в предписании №№... от 06 февраля 2018 года среди нарушений требований пожарной безопасности выявлены аналогичные нарушения (пункты 1 и 5 Предписания), срок устранения до 10 января 2019 года;

в предписании №№... от 13 февраля 2019 года среди нарушений требований пожарной безопасности выявлены аналогичные нарушения (пункты 1 и 2 Предписания), срок устранения до 01 ноября 2019 года;

в предписании №№... от 06 декабря 2019 года среди нарушений требований пожарной безопасности выявлены аналогичные нарушения (пункты 1 и 2 Предписания), срок устранения до 01 июня 2020 года.

При этом в объяснениях, содержащихся в акте проверки, протоколе об административном правонарушении, работник, на которого возложена ответственность за нарушения требований пожарной безопасности указал: «нарушения не устранены из-за недостаточного финансирования», «нарушения будут устраняться по мере финансирования».

Из года в год в отношении ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» составляется протокол об административном правонарушении в связи с невыполнением требований предписания в полном объеме по ч.12 ст. 19.5 КоАП РФ.

Постановлением мирового судьи 151 судебного участка г. Санкт-Петербурга от 04 апреля 2019 года по административному делу №5-343/2019-151 ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» освобождено от административной ответственности, предусмотренной ч.12 ст.19.5 КоАП РФ, в связи с малозначительностью административного правонарушения, объявлено устное замечание, производство по делу прекращено. Однако факт нарушения требований пожарной безопасности установлен, не оспорен.

Постановлением мирового судьи 11 судебного участка г. Санкт-Петербурга от 30 января 2020 года по административному делу №5-26/2020-11 ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.12 статьи 19.5 КоАП РФ, подвергнуто наказанию в виде административного штрафа.

Таким образом, судебная коллегия отмечает, что начиная с 2016 года при проверке административным ответчиком ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» в отношении объекта защиты – здания административного назначения, расположенного по адресу: <...> лит. А, были выявлены тождественные нарушения требований пожарной безопасности (в части не проведены эксплуатационные испытания ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний; в здании высотой более 10 м от отметки поверхности проезда пожарных машин до карниза кровли, отсутствует выход на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице), которые ранее не оспаривались административным истцом, признавались. При этом, в каждом предписании административный ответчик разъяснял порядок вариативного (альтернативного) подход к их соблюдению, со ссылкой на положения части 1 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», в том числе, когда здание (объект защиты) является объектом культурного наследия федерального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Судом первой инстанции было установлено, что здание административного назначения ФКУ УПРДОР «Северо-Запад», расположенное по адресу: <адрес> является объектом культурного наследия федерального значения, включено в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (л.д.23-42 т.1).

В соответствии с пунктом 17 Распоряжения Правительства Санкт-Петербурга от 09 марта 2017 №07-19-74/17 «Об утверждении охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)» включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» при содержании и использовании объектов культурного наследия запрещается изменять предмет охраны объекта, проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры.

Таким образом, при наличии прямого запрета изменять предмет охраны объекта, проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, в отсутствие технических возможностей проводить эксплуатационные испытания декоративных ограждений на крыше здания, организовывать дополнительный выход на крышу здания, ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» надлежало разработать специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения пожарной безопасности объекта защиты и содержание комплекса необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

Начиная с 2016 года до момента вынесения оспариваемого предписания №№... от 21 июля 2020 года, ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» не предприняло никаких юридически значимых действий по разработке вариативного подхода к соблюдению требований пожарной безопасности с учетом положений ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Довод представителя истца ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» о том, что административный ответчик не разъяснил право иного (вариативного) подхода к соблюдению требований пожарной безопасности в данной части, учитывая, что здание административного назначения является объектом культурного наследия, подлежит отклонению, т.к. такие разъяснения содержатся в каждом предписании административного ответчика.

Кроме того, ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» не лишены были права с 2016 года по настоящее время обратиться за разъяснениями в Управление по Петроградскому району Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу и (или) с заключением специализированной организации об отсутствии технической возможности исполнить пункты 1 и 2 Предписания, за согласованием разработанного заключения специальных технических условий, как альтернативного варианта соблюдения требований пожарной безопасности, с учетом того, что здание административного назначения является объектом культурного наследия.

Неоднократное неисполнение предписания в данной части, указывает на бездействие самого ФКУ УПРДОР «Северо-Запад», который имел реальную возможность разработать специальные технически условия по обеспечению пожарной безопасности здания административного назначения, расположенного по адресу: <адрес> однако, таких действий не предпринял. Невозможность разработки специальных технический условий, судебной коллегией не установлена. Доказательств обратному не представлено.

При разработке специальных технических условий по обеспечению пожарной безопасности здания подлежат учету не только положения Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», но и Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Свод правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», которые, по мнению административного ответчика до настоящего времени ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» не разработаны, не согласованы, и не соблюдаются.

Представитель административного ответчика неоднократно указывал в ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции, что в случае разработки ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» вариативного подхода к соблюдению требований пожарной безопасности и выполнения комплекса требований пожарной безопасности, предусмотренных специальными техническими условиями, в отсутствие технической возможности исполнения пункта 1 Предписания (не проведены эксплуатационные испытания ограждений на крыше здания не реже 1 раз в 5 лет с составлением соответствующих протоколов испытаний) и пункта 2 Предписания (в здании высотой более 10 м от отметки поверхности проезда пожарных машин до карниза кровли, отсутствует выход на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице), то это и будет указывать на надлежащее выполнение предписания в оспариваемой части, о чем корреспондирует статья 78 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ, где указано, что для зданий, сооружений, для которых отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности (либо не могут быть применены в соответствии с имеющимися ограничениями и запретами), на основе требований указанного Федерального закона разрабатываются специальные технические условия (СТУ), отражающие специфику обеспечения их пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности, подлежащие согласованию в установленном порядке.

На момент рассмотрения апелляционной жалобы по существу, судом апелляционной инстанции не установлено, а стороной административного истца не представлено доказательств того, что разработан альтернативный комплекс мер (СТУ), которые были представлены административному ответчику на рассмотрение в качестве вариативного подхода к соблюдению требований пожарной безопасности, указанных в пунктах 1 и 2 оспариваемого предписания.

Административный ответчик подтвердил суду, что истец не сообщил на момент рассмотрения дела по существу о выполнении предписания в полном объеме, учитывая, что предписание может считаться исполненным при его полном соблюдении.

Из позиции административного ответчика следует, что предписание, выданное ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» по результатам проверки, содержит только законные и исполнимые требования по устранению нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для Общества в силу закона. В настоящее время требования пожарной безопасности установлены Федеральным законом от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Суд считает позицию административного ответчика обоснованной исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», положения закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты.

Частью 1 статьи 6 Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» предусмотрено, что пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

- в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных ФЗ-123;

- в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О Техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

При этом, часть 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» предусмотрено, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований ФЗ-123.

Согласно статье 20 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ, для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия (СТУ), отражающие специфику обеспечения указанных объектов пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно- технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, подлежащие согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

В нарушение норм действующего законодательства в области соблюдения требований пожарной безопасности, судом первой инстанции не было дано оценки бездействию ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» по не разработке специальных технических условий в течение 5 лет с момента первичного выявления нарушений по обеспечению пожарной безопасности здания административного назначения, расположенного по адресу: <адрес> которые должны соблюдаться на объекте, учитывая, что обеспечение защиты жизни людей, как работников ФКУ УПРДОР «Северо-Запад», так и посетителей, находящихся в здании, является первоочередным. Только соблюдение всех требований пожарной безопасности может гарантировать безопасное нахождение граждан в помещениях здания административного назначения ФКУ УПРДОР «Северо-Запад», в противном случае, при возникновении чрезвычайной ситуации, может повлечь за собой серьезные негативные последствия.

Таким образом, поскольку инспектором отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу при внеплановой выездной проверке на объект ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» установлено повторное невыполнение условий, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ, а именно: на объекте отсутствует расчёт пожарного риска, подтверждающий, что пожарный риск не превышает допустимых значений, то, учитывая п.2 ч. 1 ст. 6 Закона № 123-ФЗ владелец объекта защиты обязан исполнять в полном объёме все положения, оговорённые нормативными документами по пожарной безопасности. Факт отсутствия разработанных и согласованых специальных технических условий с отделом надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу указывает на необходимость разработки таких специальных технических условий, не отрицает (не исключает) возможности ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» провести экспертное заключение (оценку) по исполнению пунктов 1 и 2 оспариваемого предписания (в целом или части), в случае, если такая техническая возможность имеется. Ходатайств о проведении судебной строительно-технической экспертизы административный истец не заявлял как в суде первой инстанции, так и при апелляционном рассмотрении.

Судебная коллегия соглашается с доводами административного ответчика, что эксплуатация объекта защиты с нарушениями требований пожарной безопасности, содержащихся в обжалуемом предписании, непосредственно влияет на возможность безопасной эвакуации людей, в случае пожара; возможность тушения пожара и проведения спасательных работ подразделениями пожарной охраны в целях предотвращения распространения и развития пожара и гибели людей.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ, случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств, пункты 1 и 2 оспариваемого предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу по устранению нарушений требований пожарной безопасности содержит законные требования, то есть на юридическое лицо, возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования являются исполнимыми. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Иные доводы административного истца (отсутствие технической возможности проведения эксплуатационных испытаний ограждений на крыше здания, невозможность организации выхода на кровлю с лестничной клетки непосредственно или по лестнице 3-го типа или по наружной пожарной лестнице, не распространение Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ на здание, являющееся объектом культурного наследия регионального значения «ФИО1 Тиса (с флигелем и соединяющей аркой)», не указывают на незаконность оспариваемого предписания №№... от 21 июля 2020 года, основаны на неправильном толковании Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о наличии достаточных оснований для удовлетворения доводов апелляционной жалобы, отмене решения суда первой инстанции от 16 декабря 2020 года и отказе ФКУ УПРДОР «Северо-Запад» в удовлетворении заявленных административных требований.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Петроградского районного суда г. Санкт-Петербурга от 16 декабря 2020 года по административному делу № 2а-3630/2020 отменить, апелляционную жалобу Управления по Петроградскому району Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Санкт-Петербургу – удовлетворить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного иска Федеральному казенному учреждению «Управление федеральных автомобильных дорог «Северо-Запад» имени Н.В. Смирнова Федерального дорожного агентства» о признании незаконным предписания отдела надзорной деятельности и профилактической работы Петроградского района Управления по Петроградскому району Главному управлению МЧС России по г. Санкт-Петербургу №№... от 21 июля 2020 года в части необходимости устранения нарушений, указанных в пунктах 1, 2 Предписания – отказать.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Петроградский районный суд г. Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: