Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Кунгаа Т.В. административное дело по административному иску Мэрии г. Кызыла к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кызылу, главному государственному инспектору по безопасности дорожного движения Отдела ГИБДД УМВД РФ по городу Кызылу Шыырапу Э.Э. о признании незаконным предписания по апелляционной жалобе представителя ответчика по доверенности Дондупа Э.А. на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года,

УСТАНОВИЛА:

Мэрия г. Кызыла обратилась в суд с административным иском, указывая на то, что главным государственным инспектором по безопасности дорожного движения ОГИБДД УМВД РФ по г. Кызылу Шыырапом Э.Э. в адрес Мэрии г.Кызыла в лице мэра г.Кызыла вынесено предписание от 15 июня 2016 года с требованием о необходимости выполнить мероприятия по установке дорожных знаков 2.3.1 «Пересечение со второстепенной дорогой» в течение 1 суток с момента получения предписания, знака приоритета 2.4 «Уступите дорогу» в течение 1 суток с момента получения предписания. Считает, что срок, предоставленный для исполнения предписания, не соответствует требованиям законодательства. Пунктом 4.1. ГОСТ Р 50597-93 и пунктом 5.1 ГОСТ 52289-2004, пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации не предусмотрены сроки выполнения работ по установке знаков. Просила признать незаконным и не соответствующим требованиям п.4.1 ГОСТ Р 50597-93, п.5.1 ГОСТ Р 52289-2004 в части сроков его исполнения предписание главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения ОГИБДД УМВД РФ по г. Кызылу Шыырапа Э.Э. от 15 июня 2016 года.

Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года административный иск Мэрии г. Кызыла удовлетворён, предписание от 15 июня 2016 года в части обязывания сроков его исполнения признано незаконным.

В апелляционной жалобе представитель ответчика УМВД РФ по г. Кызылу Дондуп Э.А. просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что определение сроков исполнения предписания находится в компетенции должностных лиц, уполномоченных на вынесение предписания. Согласно ГОСТу Р 50597-93, замену и восстановление поврежденных дорожных знаков следует осуществлять в течение 3 суток после обнаружения, а знаков приоритета в течение суток. Установление предписанием сроков для выполнения работ по установке соответствующих дорожных знаков не запрещается положениями указанного национального стандарта. Административным истцом не представлено суду доказательств обращения к должностному лицу, выдавшему предписание, об отсрочке его выполнения. Кроме того, установленный для исполнения предписания срок согласуется с государственными стандартами, его неисполнением нарушаются конституционные права граждан на безопасное передвижение по дорогам.

В судебном заседании представитель административного ответчика – УМВД РФ по г. Кызылу Монгуш Э.Э. поддержала апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель административного истца - Мэрии г. Кызыла Монгуш А.Д. в судебном заседании просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Административный ответчик - главный государственный инспектор по безопасности дорожного движения по городу Кызылу Шыырап Э.Э. и представитель заинтересованного лица – ОГИБДД УМВД РФ по г.Кызылу в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьёй 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Оспариваемое административным истцом предписание выдано 15 июня 2016 года, в суд с административным иском Мэрия г. Кызыла обратилась 27 июня 2016 года, следовательно, трёхмесячный срок для обращения в суд административным истцом не пропущен.

Приказом МВД России от 30.03.2015 года № 380 утверждён Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (далее – Административный регламент).

В соответствии с пунктом 8 Административного регламента предметом федерального государственного надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения обязательных требований безопасности к строительству и реконструкции автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта; к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Как указано в пункте 9.7 Административного регламента сотрудники при исполнении государственной функции имеют право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании автомобильных дорог, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 33.6 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя и надзор за дорожным движением.

В пункте 81 Административного регламента указано, что надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствования организации дорожного движения.

При надзоре за дорожным движением осуществляется выявление, пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, устанавливается степень соответствия обязательным требованиям безопасности транспортно-эксплуатационных характеристик и состояния автомобильных дорог, в том числе наличие элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения (пункты 82, 83 Административного регламента).

На основании пункта 86 Административного регламента в случае выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных требований безопасности оформляется акт (приложение № к настоящему Административному регламенту).

В сноске к приложению № Административного регламента указано, что владелец (представитель владельца) участвует в обследовании с учётом положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

При выявлении нарушений обязательных требований безопасности принимаются решения, предусмотренные пунктом 17 настоящего Административного регламента, с учётом следующих особенностей:

обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах (пункт 87 Административного регламента).

В соответствии с пунктом 17.4 Административного регламента по результатам исполнения государственной функции принимается решение о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (приложение № 2 к настоящему Административному регламенту).

Положениями ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения», утверждённого Постановлением Госстандарта РФ от 11 октября 1993 года № 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), и введённого в действие 1 июля 1994 года, установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения. С 1 января 1995 года указанные требования распространяются на все эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования с цементобетонным покрытием и любым покрытием из битумоминеральных смесей и на все дороги и улицы городов и других населённых пунктов.

Пунктами 4.1.1. и 4.1.5 названного ГОСТа предусмотрено, что автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населённых пунктов должны быть оборудованы дорожными знаками, изготовленными по ГОСТ 10807 и размещёнными по ГОСТ 23457 в соответствии с утверждённой в установленном порядке дислокацией. Замену или восстановление повреждённых дорожных знаков (кроме знаков приоритета 2.1 - 2.7) следует осуществлять в течение 3 суток после обнаружения, а знаков приоритета - в течение суток.

Дорожный знак 5.19.1 «Пешеходный переход» относится к дорожным знакам особых предписаний, которые вводят или отменяют определенные режимы движения.

Судом установлено, что по результатам дорожного надзора главный государственный инспектор по безопасности дорожного движения отдела ГИБДД УМВД РФ по г. Кызылу Шыырап Э.Э. 15 июня 2016 года вынес предписание с требованием о необходимости выполнить работы по установке дорожных знаков 2.3.1 «Пересечение со второстепенной дорогой» по ул. Заречная перед пересечением с ул. Белинского в г. Кызыле в западном и восточном направлениях справа и слева (срок выполнения 1 сутки с момента получения предписания), знака приоритета 2.4 «Уступите дорогу» по ул. Белинского перед перекрестком с ул. Заречная г. Кызыла в северном направлении справа (срок выполнения 1 сутки с момента получения предписания).

Удовлетворяя исковые требования административного истца о признании предписания незаконным в части установления срока его исполнения, суд первой инстанции исходил из того, что сроки, установленные предписанием должностного лица, являются неисполнимыми.

Судебная коллегия с указанным выводом суда первой инстанции не согласна, так как в соответствии пунктом 6.1.3 ГОСТа 33220-2015 «Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к эксплуатационному состоянию», введённого в действие в качестве национального стандарта Российской Федерации с 1 декабря 2015 года, установку отсутствующих знаков приоритета, предписывающих знаков и знаков особых предписаний осуществляют в течение 1 суток, остальных (кроме знаков индивидуального проектирования) – в течение 3 суток с момента обнаружения.

Следовательно, предписанием от 15 июня 2016 года установлен срок, предусмотренный ГОСТом 33220-2015.

Судебная коллегия полагает, что суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что главный государственный инспектор по безопасности дорожного движения по г. Кызылу, вынося оспариваемое предписание, действовал в пределах предоставленных ему полномочий, однако суд не принял во внимание, что согласно части 8 статьи 226 КАС РФ при проверке законности решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объёме.

На основании части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывать основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершённого оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возложена на орган, организацию, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как установлено судебной коллегией, в нарушение статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Административного регламента главный государственный инспектор по безопасности дорожного движения по г. Кызылу проводил обследование дорог без участия представителя владельца автодороги (без участия представителя Мэрии г. Кызыла), тем самым нарушив порядок осуществления дорожного надзора.

Акт о выявленных недостатках, составленный по результатам дорожного надзора и который является основанием для вынесения предписания, судом первой инстанции истребован не был, административными ответчиками ни в суд первой инстанции, ни в суд апелляционной инстанции представлен не был.

Административными ответчиками не представлена в суд утверждённая в установленном порядке дислокация дорожных знаков, из которой было бы видно, что на указанном участке автодороги предусмотрена установка дорожных знаков 2.3.1 «Пересечение со второстепенной дорогой», 2.4 «Уступите дорогу», указанного в предписании, что прямо предусмотрено п.4.1.1 ГОСТ Р 50597-93.

Судебная коллегия не согласна и с выводом суда первой инстанции о том, что в силу действующего законодательства Мэрия г. Кызыла должна организовать дорожную деятельность, и считает, что оспариваемое предписание выдано ненадлежащему лицу.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 части 3 данного Федерального закона дорожной деятельностью признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

В силу пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, и обеспечивается данными органами.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, статьёй 28 Устава городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» (утверждён решением Хурала представителей г. Кызыла от 05.05.2005 года № 50 «О принятии Устава городского округа "Город Кызыл Республики Тыва» (далее - Устав)) администрация городского округа является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделённым Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Республики Тыва.

Согласно положениям частей 1, 6.1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов могут создавать муниципальные учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казённых учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

Согласно пункту 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации, учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В силу пункта 2 указанной статьи учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть казённым, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казённым учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Органом местного самоуправления – Мэрией г. Кызыла создан Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла (далее - Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла, Департамент, учреждение), который является отраслевым органом мэрии города Кызыла, осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения в сфере городского хозяйства, связанных с ним объектов транспорта, энергетики, жилищного и коммунального хозяйства, благоустройства городских территорий, охраны окружающей среды, в сфере организации ритуальных услуг.

В пункте 2.21 Положения о Департаменте городского хозяйства мэрии г. Кызыла и предельной численности работников, утверждённого решением Хурала представителей г. Кызыла от 06.09.2011 года № 329 (далее - Положение), указано, что в задачи Департамента входит организация содержания автомобильных дорог местного значения в границах города, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет мэрия г. Кызыла. Департамент является юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и исполняет обязанности, выступает истцом, ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс и смету, печать, штампы и бланки с изображением герба города Кызыла и своим наименованием, счета в органах казначейства и Банка России.

Финансирование Департамента осуществляется за счёт средств городского бюджета. Муниципальное имущество, передаваемое Департаменту для обеспечения его деятельности, закрепляется за Департаментом на праве оперативного управления (пункты 1.4, 1.7, 1.10, 1.11 Положения)

Приведённые обстоятельства в совокупности дают основания для вывода о том, что фактически лицом, ответственным за состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и дорожных сооружений, является Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла, которому переданы соответствующие полномочия и предоставляется финансирование.

Данное учреждение создано органом местного самоуправления в целях организации исполнения вопросов местного значения, к числу которых относится организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, оно является лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог в границах города Кызыла в безопасном для дорожного движения состоянии, деятельность учреждения финансируется из средств городского округа.

Таким образом, следует признать, что предписание выдано ненадлежащему лицу.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что предписание главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения отдела по г. Кызылу Шыырапа Э.Э. от 15 июня 2016 года является незаконным, а указание суда о признании незаконным предписания в части срока его исполнения является излишним ввиду признания незаконным предписания административного органа.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года изменить, исключив из абзаца второго резолютивной части решения слова «в части обязывания сроков его исполнения – в течение 1 суток».

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 02 мая 2017 года.

Председательствующий

Судьи