Апелляционное определение № 33А-12141/2023 от 31.01.2024 Иркутского областного суда (Иркутская область)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Абрамчика И.М.,

судей Банщиковой С.Н., Махмудовой О.С.,

при секретаре Моисеевой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-431/2023 по административному исковому заявлению прокурора г. Саянска Иркутской области к МОУ «Средняя общеобразовательная школа Номер изъят» о возложении обязанности совершить определенные действия

по апелляционной жалобе администрации городского округа муниципального образования г. Саянск на решение Саянского городского суда Иркутской области от 16 августа 2023 г.

установила:

в обоснование административного иска указано, что прокуратуройг. Саянска в ходе осуществления надзорной деятельности исполнения законодательства о соблюдении прав несовершеннолетних и об образовании в деятельности МОУ «СОШ Номер изъят» выявлены нарушения в части правового регулирования порядка предоставления бесплатного питания детям.

Приказом директора МОУ «СОШ Номер изъят» от Дата изъята Номер изъят утверждено Положение о порядке организации питания обучающихся в МОУ «СОШ Номер изъят».

В нарушение положений Указа Губернатора Иркутской области от 30 ноября 2022 г. №300-уг «О предоставлении мер социальной поддержки детям участников специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой народной республики, Луганской народной республики, Херсонской и Запорожской областей», Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», локальными нормативными актами общеобразовательной организации порядок организации обеспечения обучающихся-детей участников специальной военной операции бесплатным питанием один раз в день не определен, изменения в действующие акты, регулирующие организацию питания обучающихся, не вносились.

В нарушение Закона Иркутской области от 7 июня 2021 г. № 38-ОЗ «Об обеспечении бесплатным питанием обучающихся общеобразовательных организаций в Иркутской области» локальными нормативными актами образовательной организации не определен порядок обеспечения обучающихся - детей участников специальной военной операции набором продуктов питания и сам перечень продуктов питания.

В нарушение Федерального закона № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации», Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2017 г. № 1117, Закона Иркутской области от 7 июня 2021 г. № 38-ОЗ Положение о порядке организации питания обучающихся в МОУ «СОШ Номер изъят», иные локальные акты образовательной организации не регулируют порядок организации обеспечения бесплатным питанием детей, находящихся в организациях для детей-сирот, детей - сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, также не определен размер денежной компенсации.

Наличие локального нормативного акта, не отвечающего требованиям законодательства, влечет правовую неопределенность в вопросе обеспечения питанием обучающихся МОУ «СОШ Номер изъят», в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), детей участников специальной военной операции.

Прокурор просил суд возложить на МОУ «СОШ Номер изъят» обязанность разработать локальный нормативный акт, либо внести изменения в действующие локальные нормативные акты в части определения порядка организации питания детей участников специальной военной операции; разработать локальный нормативный акт, либо внести изменения в действующие локальные нормативный акт в части определения порядка организации обеспечения бесплатным питанием детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, определить размер денежной компенсации; разработать локальный нормативный акт, либо внести изменения в действующие локальные нормативные акты в части определения порядка организации обеспечения бесплатным питанием детей, обучающихся, пребывающих на полном государственном обеспечении в организациях социального обслуживания, находящихся в ведении Иркутской области, посещающих муниципальные общеобразовательные организации.

Решением Саянского городского суда Иркутской области от 16 августа 2023 г. административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе администрация городского округа муниципального образования г. Саянск просит решение суда отменить и принять по делу новое решение. В обоснование доводов жалобы указывает, что федеральное и областное законодательство не предусматривает и не обязывает муниципальные образовательные учреждения разрабатывать локальные нормативные акты в указанной прокурором сфере Постановление Правительства Иркутской области от 15 октября 2021 г. № 758-пп (в ред. постановления Правительства Иркутской области от 28 апреля 2023 г. № 377-пп) утратило силу.

В письменных возражениях относительно доводов апелляционной жалобы прокурор просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие не заявили, ходатайств об отложении судебного заседания не представили.

В соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), апелляционное представление рассмотрена в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Заслушав доклад судьи, объяснение прокурора Матвеевской М.С., возражавшей простив удовлетворения апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется государственная, в том числе судебная, защита его прав и свобод (часть 1 статьи 45, части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации). Право на судебную защиту является непосредственно действующим, оно признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17, статья 18 Конституции Российской Федерации).

Частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

На основании части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Частью 2 статьи 227 КАС РФ определено, что для признания судом незаконным оспариваемого решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

По смыслу названной правовой нормы, для удовлетворения требования заявителя о признании незаконными постановлений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие обжалуемых постановлений, действий нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов административного истца.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом.

При этом суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, в полном объеме (часть 8 статьи 226 КАС РФ).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, приказом директора МОУ «СОШ Номер изъят» от Дата изъята Номер изъят утверждено Положение о порядке организации питания обучающихся, которое разработано с целью создания оптимальных условий для организации полноценного, здорового питания обучающихся в школе, укрепления здоровья детей, недопущения возникновения групповых инфекционных и неинфекционных заболеваний, отравлений в школе и определяет основные цели, задачи, требования к организации питания обучающихся в школе, условиям и срокам хранения продуктов питания, устанавливает возрастные нормы питания, а также порядок поставки продуктов. Положение устанавливает ответственность лиц, участвующих в организации питания, определяет учетно-отчетную документацию по питанию.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что административный ответчик, являясь образовательной организацией, обязан организовать обеспечение бесплатным питанием (набором продуктов питания) детей военнослужащих, обучающихся, пребывающих на полном государственном обеспечении в организациях социального обслуживания области, посещающих муниципальные образовательные организации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя в соответствии с локальными нормативными актами общеобразовательной организации, что следует из пунктов 8(3), 58, 80 Порядка обеспечения отдельных категорий обучающихся в Иркутской области бесплатным питанием, определить размер денежной компенсации на одного обучающегося в год в соответствии с требованиями пункта 6 Правил № 1117, вместе с тем, локальный нормативный акт общеобразовательной организации, регулирующего указанные вопросы не принят, что является основанием для удовлетворения административного иска.

Проверяя законность принятого по делу судебного акта, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.

В силу части 1 и 2 статьи 30 Федерального закона № 273-ФЗ образовательная организация принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения, в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном ее уставом.

Образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся.

Принятие образовательной организацией локальных нормативных актов является ее правом, в чем и проявляется автономия образовательной организации, предусмотренная статьей 28 Федерального закона № 273-ФЗ. Единственным ограничением данной автономии является законодательное закрепление принципов принятия данных локальных нормативных актов - их принятие только в соответствии с законодательством и только в пределах компетенции образовательной организации.

В силу пункта 15 части 3 статьи 28 Федерального закона № 273-ФЗ к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится организации питания обучающихся и работников образовательной организации.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 34 Федерального закона № 273-ФЗ обучающимся предоставляются меры социальной поддержки и стимулирования в виде обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 1, 2.1, 4, 5 статьи 37 Федерального закона № 273-ФЗ организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Обучающиеся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях обеспечиваются учредителями таких организаций не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов - органами местного самоуправления.

Бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться субсидии из федерального бюджета на софинансирование организации и обеспечения бесплатным горячим питанием обучающихся по образовательным программам начального общего образования в размере, порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Из анализа указанных норм следует, что на образовательную организацию возложена обязанность по непосредственной организации питания обучающихся. При этом нормативное регулирование обеспечения питания (порядок и условия его предоставления) устанавливается федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Так, статьей 2(2) Закона Иркутской области от 7 июня 2021 г. № 38-ОЗ

«Об обеспечении бесплатным питанием обучающихся общеобразовательных организаций в Иркутской области» (далее – Закон № 38-ОЗ) предусмотрено, что обучающиеся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, в частных общеобразовательных организациях в Иркутской области по имеющим государственную аккредитацию основным образовательным программам основного общего, среднего общего образования, один из родителей (законных представителей), отчим, мачеха которых является гражданином Российской Федерации, призванным на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации, или проходящим военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации по контракту (не являющимся лицом, призванным на военную службу по мобилизации в Вооруженные Силы Российской Федерации), или находящимся на военной службе (службе) в войсках национальной гвардии Российской Федерации, в воинских формированиях и органах, указанных в пункте 6 статьи 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», для обеспечения выполнения задач в ходе специальной военной операции, проводимой с 24 февраля 2022 г., или заключившим контракт о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, для обеспечения выполнения задач в ходе специальной военной операции, либо лицом, являвшимся участником специальной военной операции, получившим увечье (ранение, травму, контузию) при выполнении задач в ходе специальной военной операции или погибшим (умершим) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных при выполнении задач в ходе проведения специальной военной операции, до истечения одного года со дня его увольнения с военной службы (службы) или расторжения контракта, обеспечиваются один раз в день бесплатным питанием, а при отсутствии в таких организациях организованного питания либо на время применения электронного обучения и дистанционных образовательных технологий в период действия режима функционирования повышенной готовности для территориальной подсистемы Иркутской области единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций - набором продуктов питания.

Частью 3 статьи 5 Закона № 38-ОЗ установлено, что обучающиеся, пребывающие на полном государственном обеспечении в организациях социального обслуживания, находящихся в ведении Иркутской области, посещающие муниципальные общеобразовательные организации, один раз в день обучения обеспечиваются бесплатным питанием в указанных общеобразовательных организациях.

Дети-инвалиды, обучающиеся в государственных общеобразовательных организациях Иркутской области, в муниципальных общеобразовательных организациях, в частных общеобразовательных организациях в Иркутской области по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием. (часть 1 статьи 4 Закона № 38-ОЗ).

В соответствии с частью 3 статьи 7 данного Закона порядок обеспечения обучающихся, указанных, в том числе в статье 2(2) настоящего Закона, бесплатным питанием, нормы питания устанавливаются Правительством Иркутской области.

Порядок обеспечения отдельных категорий обучающихся в Иркутской области бесплатным питанием установлен постановлением Правительства Иркутской области от 15 октября 2021 г. № 758-пп.

Таким образом, действующим региональным законодательством Иркутской области определен порядок и условия обеспечения питанием детей участников специальной военной операции, детей-инвалидов, детей-сирот, детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя.

Порядок обеспечение бесплатным питанием детей, находящихся в организациях для детей-сирот, детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя регламентируется Правилами обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем детей, находящихся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств федерального бюджета, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования за счет средств федерального бюджета, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2017 г. № 1117 (далее – Правила № 1117).

В силу пункта 2 Правил № 1117 указанная категория детей обеспечивается бесплатным питанием по нормам, утвержденным настоящим постановлением, организациями, в которых они воспитываются и (или) обучаются.

Согласно пункту 6 Правил № 1117 при отсутствии в организации, осуществляющей образовательную деятельность, горячего питания либо при наличии только одноразового горячего питания, отсутствии или недостаточности организационных, кадровых, технических и иных возможностей либо по желанию обучающегося детям-сиротам и лицам из их числа, обучающимся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам, а также лицам из их числа, обучающимся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей или единственного родителя, выдается денежная компенсация в размере, необходимом для приобретения продуктов питания, - ежемесячно.

Размер денежной компенсации определяется организацией, осуществляющей образовательную деятельность, исходя из цен на продукты питания на одного обучающегося из числа детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам, а также лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, в год на основе формируемой Федеральной службой государственной статистики официальной статистической информации о средних потребительских ценах на товары по субъектам Российской Федерации, а при отсутствии такой официальной статистической информации - исходя из рыночных цен на основании анализа 3 поставщиков соответствующего товара в субъекте Российской Федерации, на территории которого организация расположена.

Таким образом, федеральным законодателем определен порядок обеспечение бесплатным питанием детей, находящихся в организациях для детей-сирот, детей-сирот и лиц из их числа, обучающихся по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, а также порядок расчета денежной компенсации за питание.

Порядок и условия обеспечения питанием категорий детей, указанных в административном иске, регламентированы законом, имеющим большую юридическую силу, которому Положение о порядке организации питания не противоречит, незаконного бездействия со стороны образовательной организации не имеется, как и не имеется нарушения прав и свобод неопределенного круга лиц, в интересах которых подан административный иск.

Учитывая изложенное, какой-либо правовой неопределенности по вопросу порядка обеспечения питанием детей, относящихся к категории, заявленной в административном иске, выплаты им денежной компенсации за питание не имеется, поскольку на федеральном и региональном уровне категории детей, имеющих право на обеспечение бесплатным питанием, порядок и условия его предоставления, порядок расчета денежной компенсации за питание определены и не требуют дополнительного урегулирования локальными нормативными актами образовательной организации.

На образовательную организацию, в силу части 1 статьи 37 Федерального закона № 273-ФЗ, возложена обязанность организовать питание обучающихся.

В данном случае понятие «организация» питания используется для описания обязанностей образовательного учреждения по непосредственному обеспечению питания детей в том порядке, который установлен законодателем.

Таким образом, учитывая, что принятие локальных нормативных актов в пределах компетенции образовательной организации является ее правом, локальный нормативный акт по организации питания обучающихся принят образовательной организацией, а сам порядок и условия обеспечения питанием категории детей, указанной в административном иске, регламентирован федеральным и региональным законодательством, то оснований для удовлетворения административного искового заявления прокурора у суда первой инстанции не имелось.

Заявленные прокурором требования фактически посягают на автономность образовательной организации, гарантированную Федеральным законом № 273-ФЗ.

Следует отметить, что при установлении факта несоблюдения образовательной организацией прав лиц, имеющих право на предоставление бесплатного питания, прокурор вправе применить меры прокурорского реагирования.

В данном случае, исходя из основания и предмета заявленных требований, прокурором избран ненадлежащий способ защиты права.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела (пункт 3 часть 2 статья 310 КАС РФ), а решение суда противоречит приведенным нормам материального права (пункт 4 часть 2 статьи 310 КАС РФ), в связи с чем, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении иска.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Саянского городского суда Иркутской области от 16 августа 2023 г. по данному административному делу отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления прокурора г. Саянска Иркутской области отказать.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы (представления) через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.