Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя временно исполняющего обязанности директора ФГУП «УЭВ» Филичева А.Г. - Жеребцовой М.А. на решение Советского районного суда г. Новосибирска от 18 сентября 2017 года, которым административное исковое заявление временно исполняющего обязанности директора ФГУП «УЭВ» Филичева Андрея Григорьевича к Прокуратуре Советского района г. Новосибирска о признании незаконным и отмене предостережения прокурора оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Кошелевой А.П., объяснения представителя административного истца - Жеребцовой М.А., поддержавшей доводы жалобы, представителя административного ответчика – Козловой М.В., возражавшей против доводов жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Временно исполняющий обязанности директора ФГУП «УЭВ» Филичев А.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к прокуратуре Советского района г. Новосибирска о признании незаконным и отмене предостережения Прокуратуры Советского района № 871-Ж-2017 от 29.06.2017 о недопустимости нарушения закона, вынесенного в отношении врио директора ФГУП «УЭВ» Филичева А.Г.

В обоснование административного иска указано, что 29 июня 2017 года в адрес административного истца вынесено предостережение о недопустимости нарушения закона, а именно Правил ограничения подачи (поставки) и отбора газа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2016 № 1245, с которым он не согласен.

Обжалуемое предостережение не содержит указаний на нарушенные нормы права, а также общественные интересы, которым причиняется вред. В материалах надзорного производства содержится представление прокурора Дзержинского района в адрес должностного лица ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск», что доказывает обоснованность обращения ФГУП «УЭВ».

В нарушение норм законодательства, предостережение в адрес административного истца было направлено по почте. Требований о даче объяснений должностным лицом со стороны прокуратуры не поступало.

Предметом проверки являлась законность действий ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск», однако предостережение вынесено в адрес руководителя ФГУП «УЭВ», что выходит за рамки проведения проверки.

Решение о проведении проверки вручено позже установленного срока, предусмотренного Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Обращение ФГУП «УЭВ» в прокуратуру являлось необходимой мерой и не содержит достоверных данных, свидетельствующих о том, что со стороны ФГУП «УЭВ» планируются действия по ограничению газопотребления потребителей, присоединенных к сетям ФГУП «УЭВ». Предостережение не содержит достоверных данных, свидетельствующих о готовящемся правонарушении, нарушает права и законные интересы должностного лица, поскольку его несоблюдение может повлечь за собой негативные последствия в виде привлечения к ответственности за несоблюдение как закона, так и самого предостережения.

В дополнении административного иска также указано на то, что органы прокуратуры при вынесении предостережения фактически подменили иные государственные органы и вмешались в хозяйственную деятельность организации, возложив обязанность по исполнению обязательств в пользу другой коммерческой организации.

Решением Советского районного суда г. Новосибирска от 18 сентября 2017 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

С вышеуказанным решением суда не согласился временно исполняющий обязанности директора ФГУП «УЭВ» Филичев А.Г., в апелляционной жалобе, поданной представителем, просит решение суда отменить, принять новое, которым удовлетворить заявленные требования.

В обоснование жалобы указано, что материалы дела не содержат доказательств того, что у прокуратуры Советского района г. Новосибирска имелись достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, что послужило причиной вынесения предостережения. Данных о том, что со стороны ФГУП «УЭВ» совершаются или предполагается совершение каких-либо действий, нарушающих права граждан, не имеется.

По мнению апеллянта, поскольку предостережение является ненормативным правовым актом, оно должно содержать ссылки на нормы права, которые предостерегают не нарушать. Предостережение не содержит указаний на конкретные нормы права, нарушение которых, по мнению прокуратуры Советского района г. Новосибирска, может повлечь неблагоприятные последствия для граждан. Из буквального толкования предостережения прокуратуры следует требование ФГУП «УЭВ» не нарушать правила отбора газа, как потребителя газа, а не как лицо, осуществляющее теплоснабжение потребителей.

Апеллянт указывает на несогласие с выводом суда о том, что предостережение о недопустимости нарушений закона никаких юридических последствий для лица, которому оно объявлено, не влечет. Данный вывод суда не соответствует Указаниям Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».

Апеллянт полагает, что судом неверно истолкованы нормы права в части права органов прокуратуры направлять предостережение почтовым отправлением. Нормы Указания Генеральной прокуратуры № 37/9 от 06.07.1999 г. являются специальными по отношению к нормам Закона о Прокуратуре и должны применяться (в частности п.2.3 Указания).

Также, по мнению подателя жалобы, предостережение прокуратуры является вмешательством в деятельность хозяйствующих субъектов.

Выводы суда о том, что в ходе проверки были истребованы объяснения лица, в отношении которого производится проверка, противоречат материалам дела. Требований о даче объяснений от прокуратуры не поступало. При этом, апеллянт полагает неправомерным объединять два различных процессуальных действия: одно – по истребованию предоставления документов и информации в ходе проверки, другое – дача письменных объяснений в рамках вынесения предостережения на основании пункта 2 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.1999 г. № 39/7.

На апелляционную жалобу поданы письменные возражения прокуратуры Советского района г. Новосибирска.

На основании ст.ст. 150, 152 КАС РФ судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, не явившихся в заседание суда апелляционной инстанции, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

На основании части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу п.1 ч.2 ст. 227 КАС РФ основанием для удовлетворения требований административного иска по рассматриваемой категории дел является совокупность двух условий: установленное несоответствие оспариваемого решения требованиям закона и нарушение таким решением прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как следует из материалов дела, надзорного производства № 871ж-17, 15 июня 2017 года в прокуратуру Советского района г. Новосибирска поступило обращение врио директора ФГУП «УЭВ» Филичева А.Г. о возможном прекращении поставки газа на котельные ФГУП «УЭВ» со стороны ООО «Газпром Межрегионгаз Новосибирск», на что указано в уведомлении ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск», мотивированном неисполнением ФГУП «УЭВ» обязательств по оплате поставленного газа в установленный договором срок. Полное ограничение поставки газа в адрес ФГУП «УЭВ», как указано в обращении, может привести к необратимым последствиям, в связи с чем, создается угроза нарушения прав и законных интересов неограниченного круга лиц.

16 июня 2017 г. заместителем прокурора района приняты решения о проведении проверки в отношении ООО «Газпром Межрегионгаз Новосибирск» и в отношении ФГУП «УЭВ», которые получены представителями названных организаций 23 июня 2017 года.

16 июня 2017 г. в адрес директора ФГУП «УЭВ» Филичева А.Г. заместителем прокурора Советского района г. Новосибирска направлено требование о предоставлении документов и письменных пояснений о мерах, принимаемых в связи с уведомлением ООО «Газпром Межрегионгаз Новосибирск» об ограничении подачи/поставки газа в связи с наличием у предприятия абонентов, не имеющих задолженности.

27 июня 2017 года в прокуратуру Советского района г. Новосибирска были представлены объяснения заместителя директора ФГУП «УЭВ», а также истребованные документы.

29 июня 2017 года в адрес директора ФГУП «УЭВ» Филичеву А.Г. прокурором Советского района г. Новосибирска вынесено предостережение о недопустимости нарушений закона, в котором директор ФГУП «УЭВ» Филичев А.Г. предостерегается о недопустимости нарушения Правил ограничения подачи (поставки) и отбора газа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2016 № 1245 и разъясняется, что за нарушение указанных требований предусмотрена уголовная ответственность по ст. 215.1 УК РФ в случае, если это повлекло по неосторожности причинение крупного ущерба.

Согласно части 2 статьи 22 ФЗ № 2202-1 № «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В соответствии со статьей 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

В соответствии с пп. е п.2 Правил ограничения подачи (поставки) и отбора газа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2016 № 1245 (далее Правила), основаниями для полного ограничения подачи (поставки) и отбора газа являются: полное или частичное неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по оплате поставляемого газа и (или) услуг по его транспортировке в установленный срок, допущенное потребителем более 3 раз в течение 12 месяцев.

На основании пункта 8 Правил поставщик не позднее чем за 10 рабочих дней до планируемой даты введения ограничения по основаниям, предусмотренным подпунктом "е" пункта 2 и подпунктом "г" пункта 3 настоящих Правил, обязан направить потребителю уведомление с указанием основания и даты введения в отношении него ограничения подачи (поставки) газа.

Согласно положениям пунктов 10-13 Правил, ограничение подачи (поставки) газа по основаниям, предусмотренным подпунктом "е" пункта 2 и подпунктом "г" пункта 3 настоящих Правил, в отношении потребителей, к сетям которых подключены абоненты, не имеющие задолженности по оплате газа и (или) вырабатываемых при использовании газа и подаваемых им ресурсов (далее - абоненты, не имеющие задолженности), осуществляется поставщиком газа с учетом особенностей, предусмотренных пунктами 11 - 13 настоящих Правил (пункт 10).

Потребитель, к сетям которого подключены абоненты, не имеющие задолженности, обязан обеспечить им поставку газа и (или) вырабатываемых при использовании газа ресурсов в объемах, необходимых для их бесперебойного ресурсоснабжения (пункт 11).

Исполнение обязанности, предусмотренной пунктом 11 настоящих Правил, может осуществляться потребителем путем:

а) полного и (или) частичного ограничения подачи (поставки) газа или вырабатываемых при использовании газа ресурсов своим абонентам, имеющим задолженность по оплате использованного ими газа или иных вырабатываемых с использованием газа ресурсов, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

б) предварительного (не позднее чем за 5 рабочих дней до введения ограничения подачи (поставки) газа) обращения к поставщику газа с предложением о заключении договора поставки газа между поставщиком газа и потребителем в объемах, необходимых для бесперебойного ресурсоснабжения абонентов, не имеющих задолженности;

в) предоставления потребителем поставщику письменного расчета объема газа, необходимого для бесперебойного ресурсоснабжения абонентов, не имеющих задолженности, подтвержденного данными о мощности газоиспользующего оборудования, которым оснащен ресурсоснабжаемый объект, об отапливаемой площади такого объекта, а также о количестве абонентов, не имеющих задолженности, для заключения договора поставки газа, указанного в подпункте "б" настоящего пункта (пункт 12).

В случае непредоставления потребителем данных, указанных в подпункте "в" пункта 12 настоящих Правил, поставщик газа ограничивает поставку газа до уровня, соответствующего среднемесячному значению количества газа, определяемому из расчета ранее фактически оплачиваемых потребителем объемов газа, подача (поставка) которых осуществлялась в течение 12 месяцев, предшествующих дате введения ограничения (или за меньший период, если предшествующий дате введения ограничения срок подачи (поставки) газа по договору составил менее 12 месяцев) – пункт 13.

На основании п.1 Правил, настоящие Правила устанавливают порядок ограничения подачи (поставки) и отбора газа юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (далее – потребители).

Как следует из материалов административного дела, надзорного производства, в связи с наличием у ФГУП «УЭВ» задолженности за потребленный газ перед ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск», последним в адрес ФГУП «УЭВ» было направлено уведомление от 08.06.2017 о полном ограничении подачи (поставки) газа, в котором указано на необходимость соблюдения в сложившейся ситуации ФГУП «УЭВ» требований п.11 Правил и принятия мер к безаварийному ограничению технологического процесса, обеспечению безопасности людей и сохранности оборудования.

В объяснениях генерального директора ООО «Газпром межрегионагаз Новосибирск» от 23.06.2017, поступивших в прокуратуру района, указано, что в связи с принадлежностью газопроводов потребителю – ФГУП «УЭВ» поставщик – ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск» не имеет самостоятельной технической возможности реализовать комплекс мероприятий по ограничению либо прекращению подачи газа потребителю. В этом случае, в соответствии с п.9 Правил № 1245, предусмотрено, что прекращение отбора газа в соответствии с уведомлением поставщика осуществляется потребителем.

Как следует из объяснений заместителя директора ФГУП «УЭВ» от 27.06.2017, а также из обращений врио директора ФГУП «УЭВ» в УФАС по НСО, ГУ МЧС России по НСО, мэру г. Новосибирска, мер, предусмотренных пунктами 11-12 Правил, со стороны ФГУП «УЭВ» не принималось. Доказательств предварительного обращения к поставщику газа с предложением о заключении договора поставки газа в объемах, необходимых для бесперебойного ресурсоснабжения абонентов, не имеющих задолженности, а также предоставления поставщику письменного расчета объема газа, необходимого для бесперебойного ресурсоснабжения абонентов, не имеющих задолженности, не представлено.

Из содержания оспариваемого предостережения ясно следует, что директор ФГУП «УЭВ» Филичев А.Г. был предостережен о недопустимости нарушения Правил в части соблюдения последовательности действий потребителя, предупрежденного поставщиком о введении ограничения поставки газа, в частности пунктов 7,9,11,12 Правил. Необходимость вынесения такого предостережения имелась в связи с тем, что данные действия, предусмотренные Правилами, со стороны ФГУП «УЭВ» не совершались. Вместо этого директор ФГУП «УЭВ» направил обращения в различные государственные органы и организации с сообщением об уведомлении поставщика газа об ограничении поставки газа.

Таким образом, утверждения апеллянта об отсутствии оснований для вынесения предостережения подлежат отклонению, поскольку опровергаются материалами дела.

Вопреки указанному в жалобе, предостережение содержит указание на все необходимые нормы права, не допускать нарушение которых обязан директор ФГУП «УЭВ». Кроме того, согласно приведенному п.1 Правил, в правоотношениях между ООО «Газпром межрегионгаз Новосибирск» и ФГУП «УЭВ», возникших в связи с наличие у последнего задолженности за потребленный газ, ФГУП «УЭВ», как юридическое лицо, которому был поставлен газ, является потребителем.

Подлежат отклонению и доводы подателя жалобы о нарушении порядка вынесения предостережения.

Положениями ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» установлено, что предостережение подлежит направлению должностному лицу. Требований об обязательном вручении предостережения под расписку нормы названного федерального закона не содержат.

Указание Генпрокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. N 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» ( Указание) адресовано определенному кругу лиц - прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур, содержит предложения по порядку вынесения предостережения, по сути только разъясняет порядок применения статьи 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Кроме того, заявленное апеллянтом нарушение порядка вручения предостережения не свидетельствует об отсутствии законных оснований для его вынесения.

Согласно п.2 Указания применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Применению предостережения в данном случае предшествовала проверка сведений с истребованием письменных объяснений от должностного лица, что подтверждено решением о проведении проверки и требованием от 16.06.2017.

Доводы апеллянта о вмешательстве прокурора в деятельность хозяйствующих субъектов являлись предметом оценки суда первой инстанции и оснований для иной оценки судебной коллегией не установлено. Выводы суда в указанной части соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, в том числе содержанию оспариваемого предписания.

Также судебная коллегия исходит из того, что оспариваемым предостережением права и законные интересы административного истца не нарушаются.

В силу положений статей 22, 25.1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" предостережение о недопустимости нарушения закона является документом прокурорского реагирования, мерой профилактического воздействия, то есть имеет превентивный (предупредительный) характер. Цель предостережения - предупреждение правонарушений путем официального указания на необходимость изменения модели своей юридически значимой деятельности.

По смыслу приведенных норм права, а также, учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона), само по себе предостережение прокурора силой принудительного исполнения не обладает и юридических последствий (ограничений и запретов) для лица, которому оно объявлено, не влечет. Правовых последствий неисполнения предостережения законом не установлено.

Если лицо, которому ранее было объявлено предостережение, все же совершит в дальнейшем правонарушение, о недопустимости которого оно предостерегалось, то правовые последствия для него породят иные меры прокурорского реагирования, принятые в связи с последним нарушением законности, а не предостережение, не обладающее силой принудительного исполнения.

Оспариваемое предостережение соответствует требованиям ст. 25.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», не возлагает на административного истца обязанности по устранению какого-либо конкретного нарушения, и не создает препятствий для осуществления деятельности в рамках установленного закона.

Таким образом, поскольку предостережение прокурора не противоречит требованиям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», права и свободы административного истца не нарушает, оснований для признания его незаконным у суда не имелось.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно. Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными. Доводы апелляционной жалобы также направлены на переоценку доказательств по делу, к чему оснований не усматривается.

Принимая во внимание то обстоятельство, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Советского районного суда г. Новосибирска от 18 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя временно исполняющего обязанности директора ФГУП «УЭВ» Филичева А.Г. ФИО1 - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи