Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего Ноевой В.В., судей Сыреновой С.Н., Дьяконовой З.С.,

при секретаре Гороховой А.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе административного истца на решение Якутского городского суда РС(Я) от 21 февраля 2019 года, которым по делу по административному исковому заявлению Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) к Департаменту лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу о признании незаконным предписания,

постановлено:

В удовлетворении административного искового заявления отказать.

Заслушав доклад судьи Дьяконовой З.С., пояснения представителя Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) ФИО1, изучив материалы дела, судебная коллегия

установила:

Министерство экологии, природопользования и лесного хозяйства РС(Я) (далее - Министерство) обратилось в суд с вышеуказанным административным иском, в обоснование указав, что Департаментом лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу (далее - ДЛХ ДФО) по результатам выездной внеплановой проверки выдано предписание от 02.04.2018 № ... об обеспечении выполнения мер пожарной безопасности в лесах. В предписании указано о необходимости соблюдения нормативов обеспеченности пожарно-химических станций (далее - ПХС) противопожарной техникой и противопожарным оборудованием, приведение численности команд пожарно-химических станций в соответствие с примерной структурой и численностью команд ПХС, утвержденной приказом Рослесхоза от 19.12.1997 №167, о приведении штатного расписания авиаотделений в соответствие с типовым штатом авиаотделений, утвержденным приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 22.09.1997 №122. Срок исполнения установлен до 25.04.2018. Впоследствии срок исполнения был продлен до 28.09.2018. Затем, по результатам внеплановой проверки исполнения предписания от 02.04.2018 № ... в адрес Министерства выдано предписание от 12.10.2018 № ... с аналогичным содержанием, со сроком исполнения до 28.02.2019.

Административный истец считает данное предписание незаконным, поскольку типовые штаты, установленные Инструкцией по авиационной охране лесов, утвержденной приказом Рослесхоза от 22.09.1997 №122, устарели, документ утратил силу в связи с изданием приказа Минприроды России от 15.11.2016 №597 «Об утверждении Порядка организации и выполнения авиационных работ по охране лесов от пожаров и Порядка организации и выполнения авиационных работ по защите лесов».

Таким образом, по мнению истца, предписание об обязании Министерства привести численность авиапожарных команд в соответствие с установленными недействующим нормативным актом нормативами, не соответствует закону. Также указывает, что структура и численность команд ПХС, установленные приказом Рослесхоза от 19.12.1997 №167, являются примерными, то есть они не носят обязательный характер и в зависимости от возможностей каждого субъекта и обслуживаемой территории могут быть разными. В РС(Я) специализированными учреждениями по пожарной охране лесов наземным и авиационным способами являются ГАУ РС(Я) «Якутлесресурс», ГБУ РС(Я) «Якутская база авиационной охраны лесов», которые в пределах предусмотренного материального и финансового обеспечения, принимают меры по обеспечению противопожарными командами имеющихся ПХС и авиаотделений. Осуществление функций по пожарной охране лесов указанными государственными учреждениями обеспечивается за счет средств федерального бюджета в рамках осуществления переданных полномочий Российской Федерации. Ежегодно финансовое обеспечение переданных полномочий доводилось уполномоченному органу - Департаменту в виде субвенций из федерального бюджета исключительно на выполнение государственного задания, в котором не предусматривались мероприятия, направленные на увеличение численности команд авиаотделений и ПХС. Рослесхоз, не обеспечивая финансовыми средствами свои же переданные субъекту обязательства, предписывает исполнить заведомо неисполнимое требование. Между тем, неисполнение предписания влечет последствия в виде административной ответственности и иных санкций.

21.02.2019 судом постановлено указанное выше решение, на которое административным истцом подана апелляционная жалоба.

В апелляционной жалобе административный истец указывает на то, что судом не выяснены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, суд не дал оценку доводам о заведомой неисполнимости, неясности и неопределенности предписания. Содержание предписания, по мнению заявителя, не соответствуют акту проверки. Оспариваемое предписание не содержит четких требований, не указано, в чем именно выразилась недостаточность штата, какие должности, в каких ПХС, авиаотделениях, отсутствуют. Также настаивает на своей позиции, что Инструкция по авиационной охране лесов, утвержденная приказом Рослесхоза от 22.09.1997 №122, с нормативами которой требует привести в соответствие численность авиаотрядов надзирающий орган, утратила силу. Просит отменить решение суда и принять новое решение, которым признать предписание незаконным.

В апелляционной жалобе административным истцом заявлено о применении мер предварительной защиты.

Определением судьи Верховного Суда РС(Я) заявление оставлено без удовлетворения.

В возражении на апелляционной жалобе административный ответчик выражает согласие с решением суда, полагая доводы апелляционной жалобы необоснованными.

В судебное заседание представитель Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу, не явился. Департамент извещен о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.

При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства (далее - КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившегося участника процесса.

Судебная коллегия, заслушав объяснения представителя истца, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения, приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия), органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, на основании приказа N65-п от 06.03.2018 ДЛХ ДФО в период с 19.03.2018 по 27.03.2018 проведена внеплановая выездная проверка исполнения Департаментом по лесным отношениям РС(Я) (далее – ДЛО РС(Я) переданных полномочий РФ в области лесных отношений по вопросу обеспечения готовности к пожароопасному сезону 2018 года. По результатам проверки 27.03.2018 составлен акт № ....

В акте проверки указано, что численность авиационных и наземных сил пожаротушения не достаточна, в связи с чем ДЛХ ДФО дана оценка готовности Министерства к пожароопасному сезону 2018 года - «Ограничено готов». В акте указано, что в ходе проверки выявлены нарушения обязательных требований, а именно: п. «б» ст.4 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 № ..., в части укомплектования ГАУ и ГБУ необходимыми средствами предупреждения и тушения лесных пожаров.

02.04.2018 ДЛО РС(Я) выдано предписание № ... об устранении выявленных нарушений, предписано в срок до 25.04.2018 обеспечить выполнение мер пожарной безопасности в лесах, с указанием на то, что не соблюдены нормативы обеспеченности пожарно-химических станций противопожарной техникой и противопожарным оборудованием, штатное расписание авиаотделений не соответствует типовым штатам авиаотделений, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22.09.1997 №122, численность команд ПХС не соответствует примерной структуре и численности команд ПХС, утвержденных приказом Рослесхоза от 19.12.1997 № 167 «Об утверждении Положения о пожарно-химическим станциях»).

Судом было установлено, что в октябре 2018 г. ДЛО РС(Я) прекратил свою деятельность вследствие реорганизации в форме присоединения к Министерству охраны природы РС(Я) с передачей функций ДЛО РС(Я) вновь создаваемому юридическому лицу Министерству экологии, природопользования и лесного хозяйства РС(Я).

Указом Главы Республики Саха (Якутия) № ... от 03.10.2018 утверждено Положение о Министерстве экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия), в соответствии с которым Министерство является уполномоченным opгaном субъекта в области лесных отношений, в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

В период с 04.10.2018 по 10.10.2018 ДЛХ ДФО в отношении Министерства проведена проверка исполнения п.1 предписания № ... от 02.04.2018, по результатам которой 10.10.2018составлен акт № ... о неисполнении п.1 предписании.

12.10.2018 ДЛО РС(Я) выдало Министерству повторное предписание № ..., содержание которого аналогично предписанию от 02.04.2018 № ...

Не согласившись с вышеуказанным предписание Министерство обратилось с административным исковым заявлением в суд.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что требования Положений о ПХС, утвержденных Приказом Рослесхоза от 19.12.1997 №167, которые подлежали обязательному исполнению, Министерством исполнены не были, со стороны истца не представлено доказательств того, что Инструкция по авиационной охране лесов, утвержденная Приказом Рослесхоза от 22.09.1997 №122, является недействующей, не доказано недофинансирование РФ переданных субъекту полномочий в области лесных отношений. Суд пришел к выводу, что требования ДЛХ ДФО в оспариваемом предписании основаны на нормах права, действующих на момент выдачи предписания, подлежат обязательному исполнению.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда необоснованными и незаконными по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 52 Лесного кодекса РФ охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах.

Согласно статье 83 Лесного кодекса РФ органы государственной власти субъектов РФ осуществляют организацию использования и охраны лесов, в том числе осуществление мер пожарной безопасности, за счет средств федерального бюджета, предоставленных в виде субвенций.

Из материалов дела следует, что Департамент по лесным отношениям ДФО предписывает Министерству привести нормативы обеспеченности пожарно-химических станций противопожарной техникой и противопожарным оборудованием в соответствие с нормативами, установленными Положением о пожарно-химических станциях (далее - Положение о ПХС), утвержденным Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 N 167. Численность команд ПХС предписано привести в соответствие с примерной структурой и численностью команд ПХС, утвержденных приведенным выше приказом Рослесхоза от 19.12.1997 № 167 «Об утверждении Положения о пожарно-химическим станциях».

Согласно п. 2 Положения о пожарно-химических станциях (далее - Положение о ПХС), утвержденного Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 19.12.1997 N 167, ПХС формируются на участках лесного фонда, имеющих повышенную природную пожарную опасность, наличие потенциальных источников огня и сеть наземных и водных путей, обеспечивающих доставку сил и средств тушения к местам возникновения пожаров в течение 3 часов с момента их обнаружения.

В соответствии с п. 1 раздела VI Положения о ПХС, пожарно-химические станции оснащаются техникой, оборудованием, инвентарем, средствами транспорта, структура и состав которых зависит от лесопирологических условий региона, количества лесных пожаров, возникающих на закрепленной территории. В приложении 2 к п. 1 данного раздела приведен Примерный перечень противопожарной техники, оборудования, инвентаря, средств связи, оснастки и вспомогательных материалов, закрепляемых за ПХС, который является минимально необходимым и позволяющим решать поставленные перед ПХС задачи по предупреждению, своевременному обнаружению, ограничению распространения и ликвидации лесных пожаров.

Данный перечень определен законодателем в качестве примерного, поскольку в силу прямого указания п. 1 раздела VI Положения о ПХС определение конкретного вида и количества пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств транспорта зависит от лесопирологических условий региона и количества лесных пожаров, возникающих на закрепленной территории.

Таким образом, определение конкретного вида и количества пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств транспорта ПХС находится в компетенции органов исполнительной власти субъекта РФ, которые могут руководствоваться Примерным перечнем, приведенным в Положении о ПХС, но не обязаны.

В Приложении 1 к п. 1 раздела II Положения о ПХС приведена опять же Примерная структура и численность команд ПХС. Законодатель установил, что данные, приведенные в этом Приложении носят примерный характер, что свидетельствует об их рекомендательном характере. Ввиду изложенного, требование Департамента о необходимости приведения численности команд ПХС в соответствие с указанной примерной структурой и численностью команд ПХС, нельзя признать обоснованным.

Таким образом, предписание Департамента о приведении обеспеченности пожарно-химических станций противопожарной техникой и противопожарным оборудованием, а также численности команд ПХС в соответствие с Положением о ПХС нельзя рассматривать как законное, поскольку нормативы обеспеченности, установленные данным Положением носят примерный (рекомендательный) характер. Кроме того, само Положение о ПХС содержит указание на то, что определение конкретного вида и количества пожарной техники, оборудования, инвентаря, средств транспорта зависит от лесопирологических условий региона и количества лесных пожаров, возникающих на закрепленной территории.

Министерству также предписано привести штатное расписание авиаотделений в соответствие с типовым штатом авиаотделений, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22.09.1997 №122 «Об утверждении Инструкции об авиационной охране лесов».

Довод истца о том, что данная Инструкция утратила силу, является обоснованным, поскольку в Примечании к указанному документу имеется информация о том, что этот документ фактически утратил силу в связи с изданием Порядка организации и выполнения авиационных работ по защите лесов, утв. Приказом Минприроды России от 15.11.2016 N 597. Названный Порядок организации и выполнения авиационных работ по защите лесов не содержит нормативов численности авиаотрядов.

При таком положении требование Департамента привести штатное расписание авиаотделений в соответствие с типовым штатом авиаотделений утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 22.09.1997 №122 «Об утверждении Инструкции об авиационной охране лесов» является незаконным.

Указанные обстоятельства свидетельствуют об обоснованности доводов истца об отсутствии в настоящее время утвержденных нормативов обеспеченности ПХС и авиаотрядов противопожарной техникой и противопожарным оборудованием, а также нормативов численности работников ПХС, авиаотделений.

Судебная коллегия находит данный довод обоснованным, в том числе, на основании анализа Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении основ государственной политики Российской Федерации в области пожарной безопасности на период до 2030 года» от 01 января 2018 года № 2. Названным Указом к приоритетным направлениям государственной политики в области пожарной безопасности отнесена актуализация нормативно-правовой базы. Подпунктом «ж» пункта 15 названного Указа определено, что одним из мероприятий по актуализации нормативно-правовой базы является определение нормативов обеспеченности подразделений всех видов пожарной охраны пожарной техникой, оборудованием и кадрами.

Судебная коллегия также находит заслуживающим внимания довод истца о том, что при отсутствии соответствующего финансирования, исполнение предписания Департамента невозможно. Часть 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ содержит перечень полномочий, которые Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений. Организация использования и охраны лесов, в том числе осуществление мер пожарной безопасности отнесены к этим полномочиям. Согласно ч.3 ст. 83 Лесного кодекса РФ средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации (ч.5 ст. 83 ЛК РФ).

Анализ данной нормы позволяет сделать вывод, что средства, выделенные федеральным бюджетом должны использоваться строго по целевому назначению. Данных о том, что на 2018 год Республике Саха (Якутия) были выделены средства на оснащение, укомлектование пожарно-химических станций противопожарной техникой и противопожарным оборудованием, а также увеличение численности команд ПХС и авиаотделений, не установлено.

Поскольку выводы суда первой инстанции противоречат фактическим обстоятельствам административного дела и нормам действующего законодательства, решение подлежит отмене в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 310 КАС РФ с вынесением нового решения об удовлетворении требований административного истца по основаниям, изложенным выше.

Руководствуясь ст.ст. 308 - 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Якутского городского суда РС(Я) от 21 февраля 2019 года по делу по административному исковому заявлению Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) к Департаменту лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу о признании незаконным предписания отменить.

Принять новое решение, которым исковые требования Министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства Республики Саха (Якутия) удовлетворить.

Признать незаконным и отменить предписание Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу от 12.10.2018г. № ....

Председательствующий: В.В. Ноева

Судьи С.Н. Сыренова

З.С. Дьяконова