Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя мэрии г. Новосибирска – Шалак А.В. на решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 20 октября 2017 года, которым административное исковое заявление Прокуратуры города Новосибирска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования к мэрии города Новосибирска о признании бездействия незаконным удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Кошелевой А.П., объяснения представителя мэрии г. Новосибирска – Шалак А.В., поддержавшей жалобу, представителя прокуратуры г. Новосибирска – Парыгиной И.В., возражавшей против жалобы,изучив материалы дела, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокуратура г. Новосибирска обратилась в суд с административным исковым заявлением к мэрии г. Новосибирска, в котором просила признать незаконным бездействие, выразившееся в непринятии муниципальной целевой программы по вопросам участия в профилактике терроризма и экстремизма на территории города Новосибирска.

В обоснование административного иска указано, что в ходе проведенного в апреле 2017 года мониторинга поступивших в прокуратуру города Новосибирска правовых актов было установлено, что мэрией города Новосибирска до настоящего времени не утверждались целевые программы, направленные на реализацию полномочий органов местного самоуправления по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений.

Исполнение органом местного самоуправления требований в области участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования регламентировано нормами федерального законодательства: ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», ФЗ № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ 28.11.2014 № Пр-2753. Однако, требования названных правовых актов в указанных сферах административным ответчиком не исполняются, что свидетельствует о незаконном бездействии.

Неисполнение органом местного самоуправления требований в области участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, и экстремизма на территории города Новосибирска, не использование предоставленных законом полномочий, нарушает основные принципы противодействия терроризму, экстремизму, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц на общественную безопасность, на профилактику экстремистской и террористической деятельности.

Решением Центрального районного суда г. Новосибирска от 20 октября 2017 года административное исковое заявление Прокуратуры г. Новосибирска удовлетворено.

Судом постановлено признать незаконным бездействие мэрии города Новосибирска, выразившееся в непринятии целевой программы по профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявления на территории города Новосибирска. Обязать мэрию города Новосибирска рассмотреть вопрос о принятии целевой программы по профилактике терроризма и. экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявления на территории города Новосибирска.

С вышеуказанным решением не согласилась мэрия г. Новосибирска, в апелляционной жалобе представитель просит решение суда отменить.

В обоснование жалобы указано на несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что включение мэрией г. Новосибирска в целевые программы жизнеобеспечения города и социальной сферы, мероприятий в сфере противодействия терроризму и экстремизму не свидетельствуют о надлежащем принятии целевых программ. Положения ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» ФЗ «О противодействии терроризму», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года», «Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации», на которых основывается суд, не содержат нормы, устанавливающей обязанность органа местного самоуправления по принятию единой целевой программы в указанной сфере, а также не устанавливают особый (надлежащий) порядок их принятия.

Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ г. Новосибирска, их формирования и реализации утвержден постановлением мэрии г. Новосибирска от 19.06.2014 № 5141 на основании ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Указанные акты регулируют отношения в сфере планирования, разработки и утверждения муниципальных программ, однако, судом первой инстанции возложена обязанность по рассмотрению мэрией г. Новосибирска вопроса о принятии «муниципальной целевой программы». ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не содержит понятия «муниципальной целевой программы», указанным нормативным актом предусмотрено наличие целевых программ Российской Федерации, которые включают в себя подпрограммы. Органами местного самоуправления могут быть приняты только муниципальные программы.

«Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года» утверждена Указом Президента РФ, в связи с чем, на основании ч. 3 ст. 90, ч. 1 ст. 105 Конституции РФ Указы Президента имеют меньшую юридическую силу по отношению к Федеральным законам. Указание в нормативном акте на значимость содержащихся в нем норм права не придает данному документу большую юридическую силу, по отношению к актам, принятым Государственной Думой.

Апеллянт полагает, что суд первой инстанции не учел положения подпункта «а» пункта 33 Стратегии, согласно которому разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, направленных на решение задач в сфере противодействия экстремизму планируется осуществить на втором этапе (2016-2024 годы). ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в развитие которого принята Стратегия, и самой Стратегией не установлено обязанности органа местного самоуправления по принятию муниципальных программ в сфере участия в профилактике терроризма и экстремизма. О наличии указанного полномочия указывается лишь в пункте 27 Стратегии, как об одном из направлений государственной политики по противодействию экстремизму.

Также податель жалобы полагает, что судом первой инстанции не учтены доводы ответчика о том, что механизм реализации Стратегии осуществляется в соответствии с Планом реализации, утвержденным согласно пункту 28 Стратегии Правительством Российской Федерации. Разработка и утверждение Плана предполагалась на I этапе (2015 год), однако в настоящее время данный документ не принят.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании ч.1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: не соответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое бездействие заключается в том, что мэрией г. Новосибирска, вопреки требованиям закона, не разработаны и не утверждены муниципальные целевые программы в области профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается.

Согласно подпункту 7 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения поселения относится участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения.

Статьей 9 Устава мэрии города Новосибирска предусмотрено, что к вопросам местного значения города Новосибирска в том числе, относится: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах города Новосибирска.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5.2 Федерального закона «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений: разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 05 октября 2009 года, субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные проводить мероприятия по противодействию терроризму.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона № 114-ФЗ от 25 июля 2002 года «О противодействии экстремистской деятельности противодействие экстремистской деятельности осуществляется по следующим основным направлениям: принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Согласно статье 5 Федерального закона № 114-ФЗ от 25 июля 2002 года «О противодействии экстремистской деятельности» в целях противодействия экстремистской деятельности федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские, меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

В соответствии с пунктами 1,2 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 года, № Пр-2753, Стратегия разработана в целях конкретизации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", в которых одним из источников угроз национальной безопасности Российской Федерации признана экстремистская деятельность националистических, радикальных религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной обстановки в стране.

Стратегия является основополагающим документом для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, который определяет цель, задачи и основные направления государственной политики в сфере противодействия экстремизму с учетом стоящих перед Российской Федерацией вызовов и угроз и направлен на объединение усилий указанных органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в целях пресечения экстремистской деятельности, укрепления гражданского единства, достижения межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия, сохранения этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, формирования в обществе обстановки нетерпимости к экстремистской деятельности и распространению экстремистских идей.

На основании пунктов 24, 25 Стратегии, целью государственной политики в сфере противодействия экстремизму является защита основ конституционного строя РФ, общественной безопасности, прав и свобод граждан от экстремистских угроз. Достижение указанной цели должно осуществляться путем реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера, разрабатываемых с учетом результатов мониторинга в сфере противодействия экстремизму.

На основании п.26 Стратегии основными задачами государственной политики в сфере противодействия экстремизму являются разработка и осуществление комплекса мер по повышению эффективности профилактики, выявления и пресечения правонарушений и преступлений экстремистской направленности.

Согласно пункту 27 Стратегии основными направлениями государственной политики по противодействию экстремизму в сфере законодательной деятельности являются, в том числе, принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов.

Пунктом 29 Стратегии предусмотрено, что она реализуется субъектами противодействия экстремизму, в том числе, при формировании и исполнении бюджетов всех уровней; в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов; в ходе контроля за исполнением норм законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму и выполнением мероприятий, предусмотренных планом реализации настоящей Стратегии, планами и программами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию экстремизму;

Пункты 31, 32, 33 Стратегии предусматривают ее реализацию в три этапа.

На первом этапе (2015 год) предполагается осуществить следующие мероприятия: а) разработка плана реализации настоящей Стратегии; б) определение направлений дальнейшего развития законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму; в) совершенствование организационного обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию экстремистской деятельности.

На втором этапе (2016 - 2024 годы) планируется осуществить следующие мероприятия: а) разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, направленных на решение задач в сфере противодействия экстремизму; б) выполнение мероприятий в соответствии с планом реализации настоящей Стратегии; в) мониторинг результатов, достигнутых при реализации настоящей Стратегии; г) прогнозирование развития ситуации в области межнациональных и межконфессиональных отношений в Российской Федерации и возможных экстремистских угроз; д) обеспечение вовлечения институтов гражданского общества в деятельность, направленную на противодействие экстремизму: е) создание системы дополнительной защиты информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть "Интернет", от проникновения экстремистской идеологии.

На третьем этапе (2025 год) предусматривается обобщить результаты реализаций настоящей Стратегии и при необходимости сформировать предложения по разработке новых документов стратегического планирования в данной сфере, а также обеспечить принятие мер организационного характера на межведомственном уровне.

На основании п.4 ст. 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами.

Статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации.

Таким образом, из приведенных норм права в их совокупности следует, что профилактическая работа является приоритетным направлением в организации противодействия экстремизму и терроризму. В отсутствие обеспеченной финансированием программы в сфере противодействия терроризму и экстремизму невозможно обеспечить своевременное выявление и устранение причин и условий, способствующих проявлению терроризма и экстремизма, а также постоянную готовность сил и средств, выделенных для участия в мероприятиях по минимизации ликвидации последствий возможных террористических актов и проявлений экстремизма.

При этом, как верно установлено судом первой инстанции, и вопреки указанному апеллянтом, работа по проведению отдельных мероприятий по противодействию терроризму и экстремизму, в том числе, включенных в иные муниципальные программы, не является достаточной, поскольку основой обеспечения эффективной организации противодействия терроризму и экстремизму является создание системы взаимосвязанных мер по выявлению, предупреждению, профилактике и пресечению терроризма и экстремизма, что на должном уровне будет достигнуто только в результате принятия соответствующих самостоятельных целевых программ, обеспеченных финансированием.

Представленные в дело программы предусматривают частичные мероприятия в области профилактики терроризма и экстремизма (в отдельных сферах), и, кроме того, не устанавливают финансового обеспечения профилактики терроризма и экстремизма в целом, на что, в свою очередь, направлены соответствующие целевые программы.

С учетом изложенного, поскольку административным ответчиком до настоящего времени не разработаны и не утверждены муниципальные программы в области профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений, с выводами суда первой инстанции о допущенном незаконном бездействии и необходимости его устранения судебная коллегия соглашается.

Указание в жалобе на то, что законом не предусмотрено принятие муниципальной целевой программы, не влекут отмену судебного решения, поскольку пунктом 27 Стратегии прямо предусмотрено принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов.

Довод апеллянта о том, что судом не учтен подпункт «а» пункта 33 Стратегии, подлежит отклонению, поскольку по смыслу приведенных норм права выше в их совокупности, в том числе с учетом содержания пунктов 24,25,27, 29 Стратегии, орган местного самоуправления обязан принять муниципальную целевую программу, предусматривающую формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, чего не сделал. Кроме того, вышеуказанная Стратегия, несмотря на установление ее реализации в три этапа, не ограничивает органы местного самоуправления в сроках принятия целевых программ, а предусматривает на 1 этапе (2015 год) совершенствование организационного обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию экстремистской деятельности.

Доводы апелляционной жалобы в целом направлены на несогласие с выводами суда первой инстанции, что не может служить основанием к отмене правильного судебного решения, постановленного по результатам верного применения норм материального права применительно к возникшим правоотношениям. При этом апелляционная жалоба не содержит и доводов, которые не были бы учтены судом первой инстанции либо влияли на правильность постановленного судебного акта.

В связи с этим, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 20 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя мэрии г. Новосибирска Шалак А.В. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи