Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-1129/2020 по административному исковому заявлению администрации г.о.Жигулевск Самарской области о признании незаконным представления первого заместителя прокурора Самарской области об устранении нарушений закона от 8 июля 2020 года № по апелляционному представлению прокурора Самарской области на решение Жигулевского городского суда Самарской области от 5 ноября 2020 г.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сивохина Д.А., объяснения представителей прокуратуры Самарской области Валюткиной С.Ш. и Кабановой Е.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителей администрации г.о.Жигулевск Самарской области Евграфовой Е.В. и Леоновой Н.В., возражавших против удовлетворения апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда,

установила:

администрация г.о.Жигулевска Самарской области (далее – администрация г.о.Жигулевск) обратилась в суд с административным иском о признании представления первого заместителя прокурора Самарской области об устранении нарушений закона от 8 июля 2020 года № (далее - представление) незаконным.

В обоснование заявленных требований указывала, что в результате проведенной прокуратурой Самарской области проверки в администрацию г.о.Жигулевск внесено оспариваемое представление с указанием на нарушение требований, предусмотренных законодательством при реализации национальных проектов «Жилье и городская среда», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Международная кооперация и экспорт».

В данном представлении указывается на нарушение норм федерального и регионального закона, содержится требование к главе г.о. Жигулевск Самарской области рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры области; принять меры к устранению нарушений закона, а также причин и условий им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру области в установленный законом срок с приложением копий подтверждающих документов.

По мнению административного истца, оспариваемое представление внесено в отсутствии к тому предусмотренных законом оснований и нарушает его права и законные интересы, незаконно возлагает обязанности об устранении нарушения закона.

Решением Жигулевского городского суда Самарской области от 5 ноября 2020 г. административный иск удовлетворен, представление признано незаконным.

В апелляционном представлении прокурором Самарской области ставится вопрос об отмене решения суда как постановленного с нарушением норм материального права с вынесением нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных администрацией требований.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении.

Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 КАС РФ, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении").

Решение суда может быть отменено или изменено судом апелляционной инстанции (пункты 2, 3 статьи 309, пункт 4 части 1, часть 4 статьи 310 КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в соответствии с пунктом 2 ст. 309 КАС РФ, приходит к выводу, что обжалуемое решение суда подлежит отмене как не отвечающее приведенным требованиям.

Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) в п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

На основании п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий (в т.ч. представления об устранении нарушений закона) подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Согласно п. 3 указанной статьи неисполнение требований прокурора влечет установленную законом ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Право граждан на обращение в суд в порядке административного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) в том числе органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности, установлено частью 1 статьи 218 КАС РФ.

Статья 226 поименованного Кодекса, регламентируя судебное разбирательство по названной категории дел, предписывает суду, прежде всего, выяснять, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, обязывая его доказать это нарушение (пункт 1 части 9, часть 11).

Исходя из буквального толкования пункта 1 части 2 статьи 227 названного Кодекса решение об удовлетворении требования о признании оспариваемого решения незаконным принимается при установлении двух условий одновременно: решение не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Как следует из ответа на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ.

Удовлетворяя требования администрации г.о.Жигулевск и признавая оспариваемое представление не соответствующим нормативным правовым актам, нарушающим права и законные интересы административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований пункта 11 статьи 226 КАС РФ, части 2 статьи 62 КАС РФ административным ответчиком не представлено надлежащих доказательств законности оспариваемого представления.

Доводы представителя прокуратуры Самарской области об отсутствии по делу установленной статьей 226 КАС РФ совокупности обстоятельств, необходимой для удовлетворения заявленных администрацией г.о.Жигулевск требований судом признаны несостоятельными.

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда находит приведенные суждения ошибочными, основанными на неверном применении норм материального права.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в целях осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека постановлено утвердить до 1 октября 2018 года основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года, предусмотрев механизмы и ресурсное обеспечение достижения национальных целей; разработать (скорректировать) совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации 12 национальных проектов (программ): здравоохранение, наука, образование, демография, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, жилье, городская среда, производительность труда и поддержка занятости, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, цифровая экономика, культура, международная кооперация и экспорт. Из федерального бюджета на нацпроекты выделено 14, 91 трлн руб., а с учетом внебюджетных источников и региональных бюджетов – 27, 2 трлн руб.

Цель нацпроектов – повышение уровня жизни граждан, развитие экономики, рост качества здравоохранения, образования, борьба с бедностью.

Реализация проектов находится на особом контроле президента и правительства страны, а также губернатора области. На всех уровнях власти определена персональная ответственность чиновников за выполнение мероприятий региональных проектов. В районах области - это главы муниципалитетов.

Приказом Генерального прокурора от ДД.ММ.ГГГГ N 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» (далее - Приказ) определен предмет прокурорского надзора в данной сфере.

Согласно преамбуле Приказа в целях обеспечения законности, защиты интересов государства и прав граждан при решении масштабных задач по научно-технологическому и социально-экономическому развитию Российской Федерации органам прокуратуры требуется обеспечить системное и эффективное надзорное сопровождение реализации 12 национальных проектов, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Надзор за исполнением законодательства в данной области признан одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.

Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года утверждены паспорта национальных проектов, распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2018 года N 3052-р определены показатели развития Российской Федерации, необходимые для мониторинга их осуществления.

Приказом прокурорам субъектов Российской Федерации предписано систематически осуществлять сбор и анализ сведений, характеризующих состояние законности в сфере реализации национальных проектов, в том числе мониторинг публикаций в средствах массовой информации и в сети "Интернет"; принять меры к организации эффективного взаимодействия, обеспечению обмена статистической и другой необходимой информацией с органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями; обеспечивать постоянный и эффективный надзор за исполнением законодательства при реализации национальных проектов, в том числе при издании ими правовых актов государственными органами и органами местного самоуправления.

Мероприятия по переселению жителей аварийного фонда являются одним из направлений национального проекта «Жилье и городская среда», а именно федеральным проектом «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда».

Приказом прокурорам субъектов РФ поручено (п. 3.9) в сфере реализации национального проекта «Жилье и городская среда» пресекать нарушения прав граждан и публичных интересов в жилищно-коммунальной сфере, в первую очередь при переселении из аварийного жилья, капитальном ремонте многоквартирных домов, модернизации и реконструкции коммунальной инфраструктуры, управлении жилищным фондом, его эксплуатации и формировании современной городской среды.

Пунктом 3.15 Приказа также прокурорам субъектов РФ поручено в сфере реализации национальных проектов «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» и «Международная кооперация и экспорт» сосредоточить усилия на пресечении нарушений прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении контрольно-надзорных мероприятий, устранении административных барьеров, препятствующих ведению бизнеса, в том числе внешнеэкономической деятельности, обеспечении равного доступа к получению поддержки в установленном законом порядке.

Судом установлено и следует из материалов дела, что по итогам проверки проведенной прокуратурой Самарской области заместитель прокурора Самарской области Харитонов И.В. пришел к выводу о ненадлежащем исполнении администрацией г.о.Жигулевск требований законодательства при реализации национальных проектов.

Заместителем прокурора области в адрес главы г.о.Жигулевск внесено представление об устранении нарушений закона и на основании статей 6, 22, 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предъявлены требования принять меры по устранению допущенных нарушений и о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

В представлении указано на следующие нарушения требований законодательства, допущенные администрацией г.о. Жигулевск при реализации национальных проектов:

- приложением N 4 региональной составляющей национального проекта «Жилье и городская среда», утвержденным протоколом Совета по национальным и приоритетным проектам Самарской области от 14 февраля 2020 г.о. Жигулевск в рамках федерального проекта «Комфортная городская среда» в 2020 году необходимо достичь следующих целевых показателей: благоустройство 8 общественных пространств и 3 дворовых территорий в рамках соответствующей муниципальной программы по формированию городской среды. Однако, муниципальная программа, не соответствует требованиям федерального и регионального законодательства: в паспорте муниципальной программы отсутствует достоверный градостроительный анализ, анализ текущего состояния территории муниципального образования, мероприятия по инвентаризации уровня благоустройства индивидуальных жилых домов и земельных участков, не предусмотрено право муниципального образования исключать из адресного перечня дворовые и общественные территории. Таким образом, администрацией городского округа Жигулевск при разработке муниципальной программы допущены нарушения Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, предусмотренных Приложением N 15 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2017 года N 1710, и методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденных приказом Минстроя России от 18 марта 2019 года N 162/пр;

- г.о. ФИО13, являясь победителем Всероссийского конкурса на создание комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях по проекту «Благоустройство общественной территории «Парк им. 40-летия ВЛКСМ» г. Жигулевск» не обеспечивает своевременность его реализации. Проверка проекта показала, что к его реализации администрация городского округа Жигулевск приступила с нарушением срока, контракт с ООО «АЛИКО» на выполнение работ на сумму 91,9 млн руб. заключен только 18.12.2019, контракт на оставшуюся сумму бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию проекта (25,1 млн руб.), до настоящего времени не заключен. Указанное свидетельствует о нарушении подп. «в» п.34 Правил предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета субъектов Российской Федерации для поощрения муниципальных образований – победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 марта 2018 года N 237;

- в 2020 году запланированы работы по благоустройству 3 дворовых территорий городского округа. При этом, муниципальным контрактом на выполнение работ по благоустройству дворовых территорий (муниципальный контракт от 20 апреля 2020 года) не предусмотрен такой вид работ как ремонт дворовых проездов, что является прямым нарушением условий получения субсидий из федерального и областного бюджетов. Федеральным и региональным порядками предоставления указанных межбюджетных трансфертов закреплен минимальный перечень работ по благоустройству дворовых территорий: установка скамеек, установка урн, обеспечение освещением, ремонт дворовых проездов (абз.4 подп. «а» п.7 Правил и п.5 Порядка предоставления и расходования субсидий из областного бюджета, в том числе формируемых за счет планируемых к поступлению в областной бюджет средств федерального бюджета, на поддержку муниципальных программ по формированию комфортной городской среды на 2018-2020 годы, являющегося приложением № 4 к государственной программе Самарской области «Формирование комфортной городской среды на 2018-2024 годы», утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 1 ноября 2017 года N 688;

- на территории городского округа Жигулевск в рамках федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» НП «Жилье и городская среда» в 2020 году завершено расселение граждан из 2 многоквартирных домов (8 семей). Вместе с тем, до настоящего времени расселенные аварийные дома не снесены, в бюджете городского округа Жигулевск на 2020 год денежные средства на указанные цели не предусмотрено. Данные факты свидетельствуют о ненадлежащем исполнении администрацией городского округа Жигулевск полномочий по благоустройству территории городского округа (п.25 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» целью национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» является увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей. Приложением № 9 региональной составляющей национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», утвержденным протоколом Совета по национальным и приоритетным проектам Самарской области от 14 февраля 2020 года, городскому округу Жигулевск в 2020 году необходимо достичь 11 целевых показателей, характеризующих текущее состояние означенной сфере правоотношений. Однако реализация муниципальной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в городском округе Жигулевск» на 2014-2022» по итогам 2019 года признана недостаточно эффективной. Подобные итоги реализации муниципальной программы являются нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств (ст.34 БК РФ) и могут послужить причиной не достижения целей национального проекта. Кроме того, муниципальные правовые акты, утверждающие порядки предоставления субсидий некоммерческим организациям в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства (постановления администрации г.о. Жигулевск от 14 августа 2019 года N 1417, от 28 октября 2019 года N 2181 и от 10 февраля 2020 года N 232) противоречат ст.78.1 БК РФ и Общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541;

- в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 года N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» одной из основных целей национального проекта «Международная кооперация и экспорт» является увеличение объема экспорта (в стоимостном выражении) несырьевых неэнергетических товаров, в том числе продукции машиностроения и продукции агропромышленного комплекса, а также объема экспорта оказываемых услуг. Приложением № 10 региональной составляющей национального проекта «Международная кооперация и экспорт», утвержденным протоколом Совета по национальным и приоритетным проектам Самарской области от 14 февраля 2020 года, городскому округу Жигулевск в 2020 году необходимо обеспечить достижение запланированного целевого показателя «Количество компаний-экспортеров из числа СМСП» (6 компаний). Однако, в ходе проверки не представлено каких-либо документов, нормативных правовых актов и другой информации, свидетельствующих о надлежащей организации, планировании работы администрацией городского округа Жигулевск и принятии иных дополнительных мер, направленных на достижение целевого показателя.

Причинами и условиями выявленных нарушений, указаны игнорирование должностными лицами администрации г.о. Жигулевск требований федерального и регионального законодательства, ослабление контроля со стороны руководства за работой подчиненных сотрудников.

Представление поступило в администрацию г.о. Жигулевск 21 июля 2020 года, 20 августа 2020 года в прокуратуру Самарской области направлен ответ, в соответствии с которым по результатам рассмотрения администрация г.о. Жигулевск обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании представления.

Муниципальная программа г.о. Жигулевск «Формирование комфортной городской среды на территории городского округа Жигулевск на 2018-2022 годы», утвержденная постановлением администрации г.о. Жигулевск Самарской области от 20 декабря 2017 года N 2379 (далее – муниципальная программа), не соответствует требованиям федерального законодательства, а именно Правилам предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, предусмотренных приложением N 15 к государственной программе Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 30 декабря 2017 года N 1710 (далее - Правила предоставления средств федерального бюджета) и методическим рекомендациям по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», утверждённым приказом Минстроя России от 18 марта 2019 года N 162/пр (далее – методические рекомендации).

Муниципальная программа реализуется за счет средств местного бюджета, а также средств бюджета области, в том числе формируемых за счет поступающих средств из федерального бюджета.

Порядок предоставления указанных межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджетов определен указанными Правилами предоставления средств федерального бюджета и Порядком, предусмотренным приложением N 4 к государственной программе Самарской области «Формирование комфортной городской среды на 2018 - 2024 годы», утверждённой постановлением Правительства Самарской области от 1 ноября 2017 года N 688 (далее – Порядок предоставления средств областного бюджета).

Пунктом 11 Правил предоставления средств федерального бюджета и пунктом 5 Порядка предоставления средств областного бюджета указано на необходимость предусмотреть в муниципальных программах:

- право муниципального образования исключать из адресного перечня дворовые и общественные территории, подлежащие благоустройству, территории, расположенные вблизи многоквартирных домов, физический износ основных конструктивных элементов (крыша, стены, фундамент) которых превышает 70 процентов, а также территории, которые планируются к изъятию для муниципальных или государственных нужд в соответствии с генеральным планом соответствующего муниципального образования при условии одобрения решения об исключении указанных территорий из адресного перечня дворовых и общественных территорий на межведомственной комиссии по обеспечению реализации федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» на территории Самарской области;

- мероприятия по инвентаризации уровня благоустройства индивидуальных жилых домов и земельных участков, предоставленных для их размещения, с заключением по результатам инвентаризации соглашений с собственниками (пользователями) указанных домов (собственниками (пользователями) земельных участков) об их благоустройстве не позднее последнего года реализации федерального проекта в соответствии с требованиями утвержденных в муниципальном образовании правил благоустройства.

Однако требования федерального и регионального законодательства вопреки выводам суда первой инстанции проигнорированы администрацией г.о. Жигулевск, что свидетельствует о неисполнении органом местного самоуправления части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Суд первой инстанции пришел к выводу, что муниципальная программа г.о. Жигулевск, утвержденная постановлением администрации г.о.Жигулевск и являющяся нормативным правовым актом не содержит право муниципального образования исключать из адресного перечня дворовые и общественные территории, расположенные вблизи многоквартирных домов, физический износ основных конструктивных элементов (крыша, стены, фундамент) которых превышает 70 процентов, а также территории, которые планируются к изъятию для муниципальных или государственных нужд, в связи с тем, что такие территории в городском округе отсутствуют.

Вместе с тем, отсутствие на текущий момент обстоятельств, позволяющих администрации г.о.Жигулевск реализовать право, предоставленное федеральным и региональным законодательством в данной сфере правоотношений, не исключает обязанности по нормативному регулированию данных правоотношений в соответствии с требованиями федерального и регионального законодательства. Право органов местного самоуправления на исключение из адресного перечня дворовых и общественных территорий отдельных категорий таких территорий должно быть закреплено в муниципальном правовом акте.

Вывод суда об отсутствии бездействия администрации г.о. Жигулевск в части невнесения в муниципальную программу мероприятия по инвентаризации уровня благоустройства индивидуальных жилых домов и земельных участков, предоставленных для их размещения ошибочен, поскольку данное требование в муниципальной программе также закреплено в подпункте «г» пункта 11 Правил предоставления средств федерального бюджета и подпункте 16 пункта 5 Порядка предоставления средств областного бюджета, однако судом указанный факт неисполнения органом местного самоуправления положений федерального и регионального законодательства необоснованно оставлен без внимания.

Вывод суда о том, что методические рекомендации применяются только в случае отсутствия соответствующей региональной программы, основан на неправильном понимании пункта 5.3 методических рекомендаций, абзац 1 которого гласит: «формирование муниципальных программ рекомендуется осуществлять с учетом следующих этапов и положений утвержденных региональных программ или их проектов (если к моменту начала работы по формированию муниципальной программы региональная программа не будет утверждена)».

Слова «если к моменту начала работы по формированию муниципальной программы региональная программа не будет утверждена» регулируют правоотношения, когда формирование муниципальной программы осуществляется с учетом положений проекта региональной программы, до момента утверждения региональной программы.

Таким образом, перечисленные в пункте 5.3 методических рекомендаций этапы, в том числе проведение градостроительного анализа, анализа текущего состояния территории муниципального образования (на отсутствие которых указано в обжалуемом акте прокурорского реагирования) необходимо учитывать при формировании муниципальной программы.

В представлении вопреки выводам суда правильно указано на то, что в нарушение подпункта «в» пункта 34 Правил предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для поощрения муниципальных образований - победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 марта 2018 года N 237 (далее – Правила N 237), администрация г.о.Жигулевск не обеспечивает своевременность реализации проекта «Благоустройство общественной территории «Парк им. 40-летия ВЛКСМ» г. Жигулевск» (далее – проект Благоустройство парка).

Проект Благоустройства парка является одним из победителей Всероссийского конкурса на создание комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях. В целях его реализации г.о. Жигулевск предоставлены межбюджетные трансферты из федерального и регионального бюджетов. Положения Правил N 237 являются обязательными для администрации г.о. Жигулевск как получателя субсидий из вышестоящих бюджетов.

Пунктом 6 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставляются также в целях возмещения произведенных расходов местных бюджетов при исполнении расходных обязательств муниципального образования в случае, если межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются бюджету субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения или софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом перечисление таких межбюджетных трансфертов осуществляется в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, после проверки Федеральным казначейством в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке документов, подтверждающих осуществление расходов соответственно бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета.

Правилами N 237 предусмотрено, что одним из условий предоставления государственной поддержки является график реализации проекта – победителя Всероссийского конкурса на создание комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях.

Такой график для проекта Благоустройства парка разработан и подписан главой г.о. Жигулевск, утвержден заместителем министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и и.о. председателя Правительства Самарской области (далее - график).

Графиком предусмотрено, что контракт на выполнение работ по благоустройству парка должен быть заключен до 30 декабря 2019 года, работы должны быть выполнены до 1 сентября 2020 года.

Вместе с тем, проверка, проведенная прокуратурой области показала, что в декабре 2019 года администрацией г.о. Жигулевск заключен контракт по проекту Благоустройства парка с ООО «АЛИКО» на выполнение работ только части предусмотренных работ (на сумму 91,9 млн рублей), контракт на оставшуюся сумму бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию проекта, заключен только 23 июня 2020 года.

Таким образом, администрация г.о.Жигулевск приступила к реализации проекта с нарушением сроков, определенных Графиком, что подтверждается на вышеуказанных обстоятельствах, установленных в ходе проверки.

Судом не принято во внимание, что не обеспечение администрацией г.о. Жигулевск своевременной реализации проекта Благоустройства парка подтверждается тем, что до 1 ноября 2020 года работы не завершены, благоустройство общественной территории не закончено. Доводы администрации г.о.Жигулевск о том, что обязательство по исполнению Графика возложено на субъект Российской Федерации, а не на муниципальное образование противоречит положениям законодательства Самарской области.

Администрация г.о.Жигулевск является получателем иного межбюджетного трансферта из регионального бюджета, в том числе формируемого за счет поступающих средств из федерального бюджета, в соответствии с Правилами, утверждёнными приложением № 9 Государственной программе Самарской области «Формирование комфортной городской среды на 2018 - 2024 годы (постановление Правительства Самарской области от 1 ноября 2017 года N 688) (далее – Правила N 9).

Абзацем 2 пункта 5 Правил N 9 региональной программы закреплено, что распределение иных межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с методикой их распределения, а также в соответствии с Правилами № 237.

Таким образом, соблюдение администрацией г.о.Жигулевск положений Правил N 237 является обязательным.

В акте прокурорского реагирования обосновано обращено внимание администрации г.о. Жигулевск на нарушения требований закона при проведении в 2020 году работ по благоустройству дворовых территорий.

Так, в 2020 году в г.о. Жигулевск в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» запланированы работы по благоустройству 3 дворовых территорий городского округа (<адрес>), однако муниципальным контрактом не предусмотрен такой вид работ как ремонт дворовых проездов, что является прямым нарушением условий получения субсидий из федерального и областного бюджетов, в акте прокурорского реагирования приведена ссылка на нарушенную норму закона (абзац 4 подпункта «а» пункта 7 Правил предоставления средств федерального бюджета и пункт 5 Порядка предоставления средств областного бюджета).

Указанными нормами федерального и регионального законодательства ремонт дворовых проездов отнесен к минимальному перечню работ, выполняемых в рамках благоустройства дворовых территорий.

Довод административного истца о том, что ремонт дворовых проездов не осуществлялся в связи отказом жителей многоквартирных домов от данного вида работ на их дворовых территориях, не соответствует действительности, поскольку в 2020 года ремонт дворовых проездов на вышеуказанных дворовых территориях был проведен в рамках муниципального контракта от 27 июля 2020 года между МКУ «ЖигулевскСтройЗаказчик» и ООО «Самарастройальянс» за счет средств регионального бюджета, выделенных в рамках подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования местного значения в Самарской области государственной программы «Развитие транспортной системы Самарской области (2014-2015 годы)» (постановление Правительства Самарской области от 27 ноября 2013 N 677).

Судом не дана оценка выборочному использованию протоколов общих собраний собственников многоквартирных домов, содержащих отказ от ремонта дворовых проездов, так, в рамках реализации муниципальной программы «Формирование комфортной городской среды» они учитываются, тогда как при реализации подпрограммы «Модернизация и развитие автомобильных дорог общего пользования местного значения в Самарской области государственной программы «Развитие транспортной системы Самарской области (2014-2015 годы)» они игнорируются.

Обоснованным является также вывод оспариваемого представления, что администрация г.о.Жигулевск ненадлежащим образом исполняет свои полномочия по благоустройству территории г.о.Жигулевск, что подтверждается тем, что расселенные аварийные дома не снесены и в бюджете г.о. Жигулевск на 2020 год отсутствуют денежные средства на это, решение же вопросов местного значения является обязанностью администрации г.о.Жигулевск, обладающей соответствующими полномочиями, предусмотренными бюджетным законодательством.

В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация благоустройства городского округа относится к вопросам местного значения.

По результатам завершения мероприятий по переселению жителей аварийного жилищного фонда, аварийные многоквартирные дома по адресам: <адрес> являются муниципальными объектами недвижимости, использование и эксплуатация которых завершены.

Частью 1 ст. 37 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» предусмотрено, что при прекращении эксплуатации здания или сооружения собственник здания или сооружения должен принять меры, предупреждающие причинение вреда населению и окружающей среде, в том числе меры, препятствующие несанкционированному доступу людей в здание или сооружение, а также осуществить мероприятия по утилизации строительного мусора.

Непринятие мер по сносу аварийного дома нарушает права неопределённого круга лиц, создает угрозу возникновения пожаров, условия для совершения преступлений и террористических актов, причинения вреда жизни и здоровью неопределённого лиц круга лиц, что является недопустимым.

Мероприятия по сносу аварийного жилого дома, находящего в муниципальной собственности, осуществляются за счёт средств местного бюджета.

В силу статьи 171 БК РФ составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.

Кроме того, администрация муниципального образования в силу ст. 86 БК РФ уполномочена устанавливать новые расходные обязательства, необходимые для решения вопросов местного значения.

В ходе судебного разбирательства установлено, что мероприятия по переселению жителей аварийных домов в г.о. Жигулевск фактически завершены 11 февраля 2020 года, на момент прокурорского проверки аварийные дома снесены не были, бюджетом городского округа не предусмотрены средства на данные мероприятия, после проведенной проверки и внесения оспариваемого акта прокурорского реагирования, в бюджете г.о.Жигулевск были предусмотрены бюджетные ассигнования на снос расселенных аварийных домов, а в сентябре 2020 года заключен соответствующий муниципальный контракт.

Указанные обстоятельства подтверждают обоснованность представления в части выявленных нарушений по непринятию администрацией г.о. Жигулевск мер к сносу аварийного фонда.

Вывод прокуратуры области о неэффективной работе администрации г.о. Жигулевск по реализации национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» основан на позиции министерства экономического развития и инвестиций Самарской области, являющегося руководителем региональной составляющей указанного национального проекта (далее - министерство).

Согласно ответу министерства от 3 августа 2020 года N 7-21/718 целевые показатели для муниципальных образований сформированы в качестве показателей (индикаторов), характеризующих реализацию муниципальных программ. Таким образом, реализация муниципальной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства в городском округе Жигулевск» на 2014-2022», направлена на достижение целевых показателей национального проекта.

Тот факт, что данная программа реализуется исключительно за счет средств местного бюджета, не исключает обязанность муниципального образования по достижению целевых показателей, определённых протоколами Совета по национальным и приоритетным проектам Самарской области от 27 февраля 2019 года и 14 февраля 2020 года.

Таким образом, недостаточно эффективный результат (умеренно эффективный) муниципальной программы по итогам 2019 года непосредственно влияет на реализацию национального проекта, и муниципальные правовые акты, разработанные и принятые в целях реализации программных мероприятий (порядки предоставления субсидий некоммерческим организациям в рамках программы поддержки малого и среднего предпринимательства, постановления администрации г.о. Жигулевск от 14 августа 2019 года N 1417, от 28 октября 2019 года, N 2181 и от 10 февраля 2020 N 232) должны соответствовать Общим требованиям к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2017 года N 541 (в части определения целей бюджетных расходов).

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Судом необоснованно оставлено без внимание, что по результатам 2019 года администрацией г.о. Жигулевск не достигнуты плановые значения показателей муниципальной программы «Развитие малого и среднего предпринимательства и торговли в городском округе Жигулевск» на 2014-2022 годы», бюджетные средства, предусмотренные местным бюджетом на цели данной муниципальной программы освоены не в полном объеме, цель их использования также достигнута не полностью.

Вопреки выводам суда, представление содержит перечень нарушений, допущенных при реализации национальных проектов, а также ссылки на федеральное и региональное законодательство, положения которого нарушаются органом местного самоуправления.

В представлении прокуратурой области также указано на незаконное бездействие администрации г.о. Жигулевск при реализации национального проекта «Международная кооперация и экспорт». Указанные выводы прокуратуры основаны на документах, представленных администрацией г.о.Жигулевск.

Пояснительная записка о реализации национальных проектов на территории городского округа Жигулевск Самарской области (на 1 июня 2020 года), представленная администрацией г.о.Жигулевск на запрос прокуратуры Самарской области, не содержала сведений о Плане мероприятий, направленных на достижение показателей данного проекта, утвержденный и.о. заместителя главы городского округа – руководителем департамента экономического развития администрации г.о. Жигулевск Вольчаком А.А. Прокуратурой Самарской области в ходе проверки устно затребованы означенные документы у главы городского округа, однако представлены не были.

Тот факт, что указанные документы (план мероприятий) имелись в наличии на момент проверки и не были представлены, свидетельствует об умышленном неисполнении требования прокурора, что является нарушением статей 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Признавая недействительным пункт 4 представления заместителя прокурора Самарской области, суд первой инстанции, руководствуясь статьями 1, 21, 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации, признал, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, а потому содержащееся в пункте 3 представления прокуратуры о рассмотрении вопроса о привлечении виновных работников к дисциплинарной ответственности противоречит нормам Закона о прокуратуре и Трудового кодекса Российской Федерации.

При этом сослался на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 16 апреля 2018 года N 310-КГ18-3037 и в постановлении от 26 октября 2017 года N 85-АД17-5.

Вместе с тем судом первой инстанции не учтено следующее.

В силу положений пункта 8 статьи 45 Устава городского округа Жигулевск Самарской области, утвержденного Решением Думы городского округа Жигулевск Самарской области от 30.08.2018 N 369 (ред. от 24.12.2020) глава городского округа, исполняя функции главы администрации городского округа осуществляет права и обязанности работодателя в отношении муниципальных служащих и иных работников администрации городского округа, в том числе назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя главы городского округа, заместителей главы городского округа, руководителей структурных подразделений администрации городского округа, иных муниципальных служащих администрации городского округа, в установленном законодательством порядке принимает на работу и увольняет работников администрации городского округа, заключает и расторгает трудовые договоры (контракты), решает вопросы, связанные с прохождением муниципальной службы в администрации городского округа, принимает решения о поощрении муниципальных служащих и других работников, работающих в администрации городского округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания, обеспечивает проведение аттестации, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, работающих в администрации городского округа.

В представлении отмечается незаконность игнорирования должностными лицами администрации г.о.Жигулевска Самарской области требований федерального и регионального законодательства, ослабление контроля со стороны руководства за работой подчиненных сотрудников.

Следовательно, в случае подтверждения наличия нарушений в действиях должностных лиц вопрос о привлечении их к дисциплинарной ответственности может быть разрешен главой г.о.Жигулевск Самарской области в соответствии с его компетенцией (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2020 г. N 81-КА20-1).

В связи с изложенным является неправильным вывод суда первой инстанции о несостоятельности довода административного ответчика об отсутствии по делу установленной статьей 226 КАС РФ совокупности обстоятельств, необходимой для удовлетворения заявленных администрацией г.о.Жигулевск требований.

Судебная коллегия, проанализировав приведенные нормы закона, фактические обстоятельства дела, полагает, что выводы суда первой инстанции о незаконности представления первого заместителя прокурора Самарской области об устранении нарушений закона от 8 июля 2020 года № основаны на неправильном применении норм материального права, выводы суда противоречат собранным по делу доказательствам, которым суд дал оценку не соответствующую требованиям ст. 84 КАС РФ, в связи с изложенным, решение Жигулевского городского суда Самарской области от 5 ноября 2020 г. подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об отказе заявленных администрации г.о.Жигулевск Самарской области требований.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда

определила:

апелляционное представление прокурора Самарской области удовлетворить.

Решение Жигулевского городского суда Самарской области от 5 ноября 2020 г. отменить.

Принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении административного искового заявления администрации г.о.Жигулевск Самарской области об оспаривании представления первого заместителя прокурора Самарской области об устранении нарушений закона от 8 июля 2020 года № - отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Шестой кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд Российской Федерации через Жигулевский городской суд Самарской области в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Мотивированное определение изготовлено 26 февраля 2021 г.

Председательствующий –

Судьи –