Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело по административному исковому Орловского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Управлению экологической безопасности и природопользования Орловской области о признании незаконным бездействия по управлению и контролю в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения,

по апелляционной жалобе Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области на решение Советского районного суда г. Орла от 23 марта 2017 года, которым постановлено:

«Административное исковое заявление Орловского природоохранного межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Управлению экологической безопасности и природопользования Орловской области, заинтересованное лицо - Управление Росреестра по Орловской области, о признании незаконным бездействия по осуществлению управления и контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории Орловской области - удовлетворить в части.

Признать бездействие Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области по осуществлению управления и контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории Орловской области, незаконным.

Обязать Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области в срок до 01.08.2017 обеспечить разработку материалов по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка, и направить Губернатору Орловской области для принятия решения о создании и установлении границ охранных зон и утверждении положения об охранных зонах Нарышкинского природного парка.

В остальной части в удовлетворении административного иска отказать».

Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Сафроновой Л.И., объяснения представителя Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области по доверенности ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения Орловского природоохранного межрайонного прокурора Булгаковой И.П. и заместителя Орловского природоохранного межрайонного прокурора Тапехиной М.В., судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

Орловский природоохранный межрайонный прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Управлению экологической безопасности и природопользования Орловской области.

В обоснование заявленных требований указывал, что Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области на протяжении длительного времени при отсутствии объективных причин не выполняет возложенные на него в силу п.п. 13.1. Положения о нем от 22.12.2014 № 401, утвержденного Постановлением Правительства области, полномочия по управлению и обеспечению контроля в области охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения - природных парков. Природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов, на территории Нарышкинского природного парка не выделены, проект Положения о природном парке, определяющего конкретные особенности, зонирование и режим природного парка, не разработан и на утверждение в Правительство Орловской области не направлен, материалы по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка не разработаны, в связи с чем решение о создании и установлении границ охранных зон и утверждении положения об охранных зонах Губернатором Орловской области не принято. Сведения о границах зоны с особыми условиями природной территории регионального значения «Нарышкинский природный парк» и ограничениях использования данной особо охраняемой природной территории в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.

По внесенному Орловским природоохранным межрайонным прокурором в адрес Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области представлению об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях, конкретных мер ответчиком принято не было.

В связи с чем, административный истец просил суд признать незаконным бездействие Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области по осуществлению управления и контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных на территории Орловской области; обязать ответчика в срок до 01.08.2017 обеспечить разработку проекта Положения о Нарышкинском природном парке, определяющего конкретные особенности, зонирование и режим природного парка, и направить в Правительство Орловской области на утверждение; обязать Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области в срок до 01.08.2017 обеспечить разработку материалов по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка, и направить Губернатору Орловской области для принятия решения о создании и установлении границ охранных зон и утверждении положения об охранных зонах Нарышкинского природного парка; обязать Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области в течение 3-х месяцев после принятия Губернатором Орловской области решения о создании охранных зон Нарышкинского природного парка и об установлении их границ представить в орган государственного кадастрового учета недвижимости документы, содержащие сведения о границах зоны с особыми условиями использования территорий - особо охраняемой природной территории регионального значения - «Нарышкинский природный парк» и ее охранной зоны, и особых условиях использования данной особо охраняемой природной территории, для внесения указанных сведений в Единый государственный реестр недвижимости.

К участию в деле судом в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Росреестра по Орловской области.

В судебном заседании представители административного ответчика Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области ФИО2 и ФИО1 не признали административные исковые требования.

Представитель заинтересованного лица Управления Росреестра по Орловской области в суд не явился, о месте и времени слушания дела был извещен надлежащим образом.

Судом постановлено обжалуемое решение.

В апелляционной жалобе Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области просит решение районного суда отменить и вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленного административного иска в полном объеме.

Полагает, при рассмотрении дела суд не принял во внимание, что в силу положений Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» образование особо охраняемых природных территорий регионального значения является правом, а не установленной законом обязанностью органов исполнительной государственной власти Орловской области.

Утверждает, что в рамках осуществления регионального государственного экологического надзора Управлением экологической безопасности и природопользования Орловской области в режиме реализации возложенных на него полномочий на всей территории Орловской области осуществляется соблюдение требований законодательства об охране окружающей среды, в связи с чем выражает несогласие с выводами суда о нарушении ответчиком прав граждан на благоприятную окружающую среду и среду обитания.

Считает, что возложение на ответчика обязанности по обеспечению разработки материалов по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка и направлению Губернатору Орловской области для принятия решения о создании и установлении охранных зон и утверждении Положения об охранных зонах Нарышкинского природного парка противоречит действующему законодательству.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме (ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ)) судебная коллегия полагает, что оснований для отмены решения суда не имеется.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1)нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2)соблюдены ли сроки обращения в суд;

3)соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в)основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Основанием к удовлетворению заявлению может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).

Согласно ч.1 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории.

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 18 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, если иное не установлено федеральными законами, ограничиваются в гражданском обороте.

Управление природными парками осуществляется государственными учреждениями субъектов Российской Федерации, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке (ст. 20 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ).

В силу ст. 21 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ на территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 33 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ на особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

В силу ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природные парки, на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны.

Согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ст.ст. 7, 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» сведения о границах особо охраняемой природной территории, зонах с особыми условиями использования территорий подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости.

Аналогичное требование содержалось в п. 4 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», действовавшего до 01.01.2017.

В соответствии с со ст. 4 Закона Орловской области от 05.12.2016 № 2047-03 «Об отдельных правоотношениях в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Орловской области» Губернатор Орловской области принимает решения о создании охранных зон и об установлении их границ в отношении охранных зон природных парков регионального значения; утверждает положение о создании охранных зон и об установлении их границ в отношении охранных зон природных парков.

Согласно ст. 5 Закона Орловской области Правительство Орловской области принимает решения о создании природных парков в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Статьей 6 Закона предусмотрено, что орган исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, уполномоченный в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Орловской области, осуществляет на особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; ведет государственный кадастр особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; осуществляет иные полномочия в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Орловской области, установленные законодательством Российской Федерации.

При рассмотрении дела судом установлено, что органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющим функции по охране окружающей среды на территории Орловской области, выступает Управление экологической безопасности и природопользования Орловской области (Орелоблэконадзор), что прямо предусмотрено Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 22.12.2014 № 401.

В целях улучшения условий размножения и обитания диких животных, формирования экологической сети Орловской области, направленной на сохранение природного потенциала, восстановления природных комплексов, повышения уровня биологического разнообразия и поддержания экологического баланса территории, обеспечения условий сохранения природных ландшафтов постановлением главы администрации Орловской области от 13.09.2001 № 419 «О создании природного парка в Урицком районе» принято решение о создании Нарышкинского природного парка. Первоначальной редакцией утверждено Положение о Нарышкинском природном парке. Указом Губернатора Орловской области от 15.03.2002 № 100 Положение признано утратившим силу. Постановлением Коллегии администрации Орловской области от 27.02.2004 № 39 площадь территории природного парка увеличена с 5120 га до 8548 га.

Для управления особо охраняемой природной территорией создано государственное природоохранное учреждение «Нарышкинский природный парк», учредителем которого является Орелоблэконадзор.

Как видно из материалов дела, по заданию прокуратуры Орловской области Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства при использовании земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий по их целевому назначению.

Проверкой выявлено, что с момента создания природного парка и до настоящего времени не исполнены требования закона о создании и установлении границ охранных зон природного парка, установлении режима ограниченной хозяйственной и иной деятельности на указанных территориях, осуществлении контроля и надзора за соблюдением режима особо охраняемых природных территорий. На территории парка природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иных функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов, не выделены.

Положение о природном парке, определяющее конкретные особенности, зонирование и режим природного парка, не разработано и на утверждение в Правительство Орловской области не направлено.

Принятию такого решения предшествует работа уполномоченного органа государственной власти, между тем, материалы по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка Управлением экологической безопасности и природопользования не разработаны, в связи с чем решение о создании и установлении границ охранных зон и утверждении положения об охранных зонах Губернатором Орловской области не принято.

По указанным причинам сведения о границах зоны с особыми условиями природной территории регионального значения «Нарышкинский природный парк» и ограничениях использования данной особо охраняемой природной территории в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют.

Указанные нарушения в их совокупности исключают управление парком, введение ограничений деятельности, контроль за соблюдением режима особо охраняемых природных территорий, что делает невозможным осуществление государственного надзора в области охраны и использования данной особо охраняемой природной территории, направленного на выявление, пресечение и предупреждение нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях, защиту от негативного воздействия хозяйственной деятельности.

По результатам проверки Орловским природоохранным межрайонным прокурором в адрес Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области 27.07.2016 внесено представление об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях, однако конкретных мер к устранению нарушений ответчиком принято не было, в судебном порядке предписание не обжаловано.

Проанализировав нормы действующего законодательства, регулирующие спорные правоотношения сторон применительно к установленным обстоятельствам дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что на протяжении длительного времени при отсутствии объективных причин Управлением экологической безопасности и природопользования Орловской области возложенные полномочия по управлению и обеспечению контроля в области охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения надлежащим образом не исполняются.

Как верно указал суд, подобное бездействие уполномоченного органа по обеспечению охраны биологического и ландшафтного разнообразия Орловской области, сохранению и рациональному использованию природной среды нарушают права и охраняемые законом интересы Российской Федерации в области охраны окружающей среды, права и охраняемые законом интересы граждан (неопределенного круга лиц) на благоприятную окружающую среду и среду обитания, на сохранение природной среды как необходимой составляющей жизнедеятельности человека.

При таких обстоятельствах, в целях устранения нарушения права граждан на благоприятную окружающую среду, суд обоснованно возложил на административного ответчика обязанность обеспечить разработку материалов по обоснованию необходимости создания и установления границ охранных зон природного парка, и направить Губернатору Орловской области для принятия решения о создании и установлении границ охранных зон и утверждении положения об охранных зонах Нарышкинского природного парка.

Доводы апелляционной жалобы не влекут отмену состоявшегося по делу решения, поскольку сводятся к выражению несогласия с оценкой обстоятельств дела и представленных доказательств, произведенной судом первой инстанции в полном соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ.

Нормы материального права судом применены правильно, нарушений процессуального закона, которые привели или могли привести к вынесению незаконного решения, не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Советского районного суда г. Орла от 23 марта 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления экологической безопасности и природопользования Орловской области - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи