Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Уфимского района Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц к сельскому поселению Таптыковский сельсовет Муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан» о признании недействительным постановления администрации сельского поселения, о возложении обязанности принять муниципальный правовой акт, о признании незаконными действий

по апелляционному представлению прокурора Уфимского района Республики Башкортостан на решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 17 мая 2016 года.

Заслушав доклад судьи Александровой Н.А., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Уфимского района Республики Башкортостан обратился в суд
с административным исковым заявлением к Администрации сельского поселения Таптыковский сельсовет MP Уфимский район Республики Башкортостан, ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике
Башкортостан, в котором просил:

- признать недействительным постановление администрации сельского поселения Таптыковский сельсовет MP Уфимский район Республики Башкортостан от 09 апреля 2014 года № 19 «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44 категории «земли сельскохозяйственного назначения» с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства»;

- возложить на администрацию сельского поселения Таптыковский сельсовет MP Уфимский район Республики Башкортостан обязанность принять муниципальный правовой акт, на основании которого в государственной кадастр недвижимости будут внесены сведения о разрешенном использовании земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44, а также участков, образованных из них, «для возделывания сельскохозяйственных культур»;

- признать незаконным изменение ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Башкортостан вида разрешенного использования указанных земельных участков категории «земли сельскохозяйственного назначения» с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства» и последующее их преобразование;

- возложить на ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Башкортостан обязанность снять с кадастрового учета земельные участки, образованные из вышеуказанных земельных участков;

- возложить на ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Башкортостан обязанность восстановить на государственном кадастровом учете земельные участки с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44 категории «земли сельскохозяйственного назначения» с разрешенным видом использования «для возделывания сельскохозяйственных культур».

Иск мотивирован тем, что прокуратурой района проведена проверка исполнения администрацией муниципального района Уфимский район РБ и органами местного самоуправления 19 сельских поселений земельного законодательства при изменении вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения на вид использования «для ведения дачного хозяйства» «садоводства».

В результате проверки установлено, что 30 января 2014 года в администрацию сельского поселения Таптыковский сельсовет MP Уфимский район Республики Башкортостан с заявлением об изменении вида разрешенного использования с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства» обратился собственник земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44.

На основании указанного заявления в нарушение требований действующего законодательства постановлением администрации сельского поселения Таптыковский сельсовет от 09 апреля 2014 года № 19 изменен вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44 категории «земли сельскохозяйственного назначения» с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства». Данное постановление обнародовано на информационном стенде.

Прокурор Уфимского района Республики Башкортостан указывает, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч.1 ст.4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливают и определяют порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного пп.1 п.3 ст.1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч.1 ст.7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Указывает также на то, что на основании данного постановления ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Башкортостан в нарушение статей 16, 27 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» принято решение об учете изменений объекта недвижимости (изменение разрешенного использования земельного участка).

Решением Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 17 мая 2016 года в удовлетворении административного искового заявления прокурора Уфимского района Республики Башкортостан отказано.

В апелляционном представлении прокурор Уфимского района Республики Башкортостан просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. В обоснование доводов представления указывает, что оспариваемый акт администрации сельского поселения обладает всеми признаками нормативного правового акта: содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на изменение существующих отношений (им изменен вид разрешенного использования земельных участков); статья 219 Кодекса административного судопроизводства РФ, устанавливающая трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, при оспаривании нормативных правовых актов не применяется. Кроме того, судом проигнорированы иные требования прокуратуры к ФГБУ «ФКП Росреестра» по Республике Башкортостан, содержащиеся в просительной части, направленные на восстановление нарушенных прав.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

Выслушав объяснения лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. ч. 2 и 3 ст. 36).

Согласно ст. 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

В соответствии с п. 2 ст. 7 этого Кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГсК РФ) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного пп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока суд, исходя из положений части 6 статьи 152, части 4 статьи 198 и части 2 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Общество с ограниченной ответственностью «ОйлАгро» являлось собственником земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ..., ..., ...:44 категории «земли сельскохозяйственного назначения»; вид разрешенного использования «для возделывания сельскохозяйственных культур»; адрес адрес.

Желая изменить разрешенный вид использования своего земельного участка с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства» 30 января 2014 года Общество с ограниченной ответственностью «ОйлАгро» обратилось в администрацию сельского поселения Таптыковский сельсовет Муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан с соответствующим заявлением.

Постановлением администрации сельского поселения Таптыковский сельсовет Муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан №19 от 09 апреля 2014 года по результатам публичных слушаний изменен вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...44 категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» с «для возделывания сельскохозяйственных культур» на «для ведения дачного хозяйства».

Судом также установлено, что письмом прокурора Уфимского района Республики Башкортостан №33-2013 от 07 июня 2013 года, адресованным главам сельских поселений муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, предложено внести в организационно-распорядительные и иные документы (регламенты) администраций и Советов сельских поселений положения, регламентирующие порядок направления проектов нормативных правовых актов в прокуратору Уфимского района для изучения; включить прокуратуру Уфимского района в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты, для чего внести в организационно-распорядительные и иные акты администраций и Советов сельских поселений соответствующие изменения; своевременно информировать прокуратуру Уфимского района о времени и месте заседаний рабочих групп, комитетов и комиссий администраций и Советов сельских поселений по разработке проектов нормативных правовых актов и их принятии.

Из реестра сведений за апрель 2014 года следует, что принятые в указанном месяце акты сельского поселения Таптыковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, в том числе и оспариваемое постановление, были направлены в прокуратуру Уфимского района Республики Башкортостан за исх. № адм. 153 от 29 апреля 2014 года и получены административным истцом 30 апреля 2014 года (вх. № 3288).

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административных исковых требований прокурора, пришел к выводу о пропуске административным истцом трехмесячного срока для обжалования ненормативного правового акта, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия полагает, что вывод суда основан на законе, анализ которого приведен в решении, и не находит оснований для несогласия с ним.

Довод апелляционного представления прокурора Уфимского района Республики Башкортостан о том, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, и необоснованности применения судом в связи с этим статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием к отмене решения суда явиться не может. Аналогичный довод заявлялся представителем прокуратуры Уфимского района Республики Башкортостан в процессе рассмотрения дела и получил оценку суда в решении. Суд правильно указал, что постановление администрации сельского поселения Таптыковский сельсовет Муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан №19 от 09 апреля 2014 года является ненормативным правовым актом, поскольку устанавливает права и обязанности определенного круга лиц – собственников земельных участков. Оспариваемый акт не предполагает неоднократного его применения, не регулирует каких-либо типичных общественных отношений.

Указанные выводы суда первой инстанции согласуются с разъяснениями, содержащимися в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года N 48 (ред. от 09 февраля 2012 года) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", в соответствии с которыми существенными признаками, характеризующими, нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Между тем, постановление администрации сельского поселения таптыковский сельсовет Муниципальный район Уфимский район Республики Башкортостан № 19 от 09 апреля 2014 года об изменении вида разрешенного использования земельного участка не содержит норм права и не устанавливают правил поведения, а представляет собой акт применения к земельному участку специального правового режима. По своей юридической природе такой акт не является нормативным правовым актом.

Поскольку судом отказано в удовлетворении административных исковых требований прокурора о признании незаконным оспариваемого ненормативного правового акта, на основании которого ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Башкортостан по заявлению собственников был произведен государственный кадастровый учет преобразованных земельных участков в соответствии с представленными документами в рамках ст.21 и 22 "О государственном кадастре недвижимости", оснований для признания незаконными действий административного ответчика по изменению вида разрешенного использования земельных участков, возложения обязанности снять с кадастрового учета образованные земельные участки и восстановить на государственном кадастровом учете земельные участки с кадастровыми номерами ...:40, ...:41, ...:42, ...:43, ...:44 категории «земли сельскохозяйственного назначения» с разрешенным видом использования «для возделывания сельскохозяйственных культур» у суда первой инстанции не имелось.

В этой связи судебная коллегия считает доводы апелляционного представления несостоятельными и отмечает, что часть 3 статьи 1 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" определяет государственный кадастровый учет недвижимого имущества как действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости соответствующих сведений о недвижимом имуществе.

Проверка же законности поступивших в орган кадастрового учета документов к полномочиям ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Республике Башкортостан не относится.

Более того, требования прокурора о снятии с государственного кадастрового учета образованных земельных участков, по сути, направлены на прекращение права собственности их правообладателей, которые не могут быть разрешены в порядке административного судопроизводства.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции Российской Федерации федеральным законом.

Соответственно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 308, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 17 мая 2016 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Уфимского района Республики Башкортостан- без удовлетворения.

Председательствующий О. В. Алексеенко

Судьи Н.А. Александрова

Ю.Ю. Троценко

Справка: судья Легковой В.В.