Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Липецке административное дело по апелляционному представлению административного истца прокурора Воловского района на решение Тербунского районного суда Липецкой области от 05 марта 2021 года, которым постановлено:

В удовлетворении исковых требований Прокурора Воловского района Липецкой области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Воловского муниципального района Липецкой области о признании бездействия, выразившегося в непринятии самостоятельной муниципальной программы по профилактике терроризма, в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, незаконным, возложении обязанности на Администрацию Воловского муниципального района Липецкой области по рассмотрению вопроса о принятии самостоятельной программы по профилактике терроризма, в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений на территории района, отказать.

Заслушав доклад судьи Киселевой О.М., судебная коллегия,

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Воловского района Липецкой области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Администрации Воловского муниципального района Липецкой области о признании бездействия, выразившегося в непринятии самостоятельной муниципальной программы по профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений, незаконным, ссылаясь на то, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения федерального законодательства о профилактике и противодействии терроризму в деятельности администрации Воловского муниципального района Липецкой области. В ходе проведенной проверки установлено, что администрацией Воловского муниципального района мероприятия в сфере профилактики терроризма осуществляется в рамках муниципальной программы «Обеспечение общественной безопасности населения Воловского района на 2014-2024 годы», в состав которой входит подпрограмма «Предупреждение террористических и экстремистских проявлений на территории района на 2015-2024 годы». Однако, в нарушение требований ст. 5.2 ФЗ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» на территории Воловского муниципального района отдельная программа в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений отсутствует. По фактам выявленных нарушений 20.11.2020 года за № 51-263д-20 в адрес главы администрации Воловского муниципального района внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства, с требованием о разработке и принятии самостоятельной программы в указанной сфере. Вместе с тем, согласно ответу, на представление от 08.12.2020 года за №1157, требования содержащиеся в представлении прокуратуры района не удовлетворены. Исполнение органом местного самоуправления требований в области участия в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования регламентировано нормами федерального законодательства: ч. 7 ст. 2, ч. 3 ст. 5, ст. 5.2 Федерального закона № 35-ФЗ от 06.03.2006 года «О противодействии терроризму», ст. 5 Федерального закона от 25.07.2002 года N 114-ФЗ (ред. от 08.12.2020 года) "О противодействии экстремистской деятельности", п.п. 6.1, 6.2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 32 "Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 29.05. 2020 года N 344. Однако требования названных правовых актов в указанных сферах административным ответчиком не исполняются, что свидетельствует о незаконном бездействии. В связи с изложенным, прокурор Воловского района просил суд признать бездействие администрации Воловского муниципального района Липецкой области выразившееся в непринятии самостоятельной муниципальной программы, направленной на реализацию полномочий органов местного самоуправления по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений, незаконным; возложить на администрацию Воловского муниципального района Липецкой области обязанность по рассмотрению вопроса о принятии самостоятельной целевой программы по профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявления на территории района.

Представители административного истца помощник прокурора Солдатова Е.О., старший помощник прокурора Воловского района Липецкой области Дмитриев В.Г. требования, изложенные в административном исковом заявлении поддержали, по обстоятельствам в нем изложенным, при этом помощник прокурора Солдатова Е.О. дополнила, что административному ответчику необходимо разработать отдельную муниципальную целевую программу в данной области, представленные административным ответчиком подпрограммы, в рамках иной программы, предусматривают только частичные мероприятия в области профилактики терроризма, экстремизма в отдельных сферах, не устанавливает финансовое обеспечение профилактики терроризма в целом, не содержит сведений о минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма, экстремизма. Отсутствие отдельной комплексной муниципальной программы в данной сфере не позволяет в полном объеме планировать и осуществлять на территории района мероприятия по профилактике терроризма, экстремизма, финансировать их соответствующим образом. В связи с тем, что не разработана отдельная муниципальная программа, предусматривающая мероприятия в сфере терроризма, экстремизма, минимизации и ликвидации последствий нарушаются права неопределенного круга лиц, проживающих на территории Воловского муниципального района.Подпрограмма не содержит сведений о минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма, экстремизма. Принятием данной подпрограммы не нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, но необходимо разработать отдельную комплексную муниципальную программу, поскольку стратегия противодействия терроризму в Российской Федерации предусматривает создание на муниципальном уровне, муниципальной целевой программы, которая предусматривает формирование системы профилактики терроризма, экстремизма. Отсутствие отдельной муниципальной программы не позволяет в полном объеме планировать и осуществлять мероприятия по профилактике терроризма, экстремизма на территории района и финансировать эти мероприятия.

Старший помощник прокурора Дмитриев В.Г. административные исковые требования уточнил, просил признать бездействие Администрации Воловского муниципального района Липецкой области, выразившееся в непринятии самостоятельной муниципальной программы, направленной на реализацию полномочий органов местного самоуправления по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявления незаконным, просил суд возложить обязанность на Администрации Воловского муниципального района Липецкой области по рассмотрению вопроса о принятии самостоятельной целевой программы по профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявления на территории Воловского муниципального района Липецкой области, которые основаны на нормах действующего законодательства, при этом дополнил, что действующая программа района «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014-2024 годы», не является отдельной муниципальной программой по противодействию терроризму, как требует норма ст. 5.2 ФЗ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Представитель административного ответчика Администрации Воловского муниципального района Липецкой области, по доверенности ФИО1, требования прокурора не признал, просил суд в удовлетворении административного искового заявления отказать, ссылаясь на то, что единственным правовым основанием обращения с данным административным иском является ст. 5.2 Федерального закона№ 35-ФЗ «О противодействии терроризму», согласно которой органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют муниципальные программы. Разработкой на территории Воловского муниципального района Липецкой области данной подпрограммы Администрацией Воловского муниципального района Липецкой области закон не нарушен. Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации, в случае возникновения коллизий действуют обычные правила «последующий акт отменяет предыдущие», а, кроме того, приоритетными признаются нормы того акта, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Из статьи 179 Бюджетного кодекса РФ следует, что порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Финансирование утверждается решением о бюджете. Сумма бюджета утверждается и только в рамках данного бюджетного финансирования администрация может действовать. Если прокуратура Воловского района считает, что есть претензии к бюджетному финансированию, то это вопрос необходимо ставить перед депутатами. У них имеется нормативный правовой акт, который регулирует вопросы разработки и принятия административных программ – Порядок разработки, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ, утвержденный постановлением Администрации Воловского муниципального района Липецкой области от 09.08.2013 года № 282, согласно которому программа состоит из подпрограмм. Без подпрограмм муниципальная программа работать не может. Нужно приводить программы в соответствие либо бюджет утверждаться не будет. В Порядке разработки, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ указано, что муниципальная программа Воловского муниципального района Липецкой области включает в себя подпрограммы муниципальных программ, представляющие собой комплекс основных мероприятий, направленных на решение конкретных задач. В субъекте Российской Федерации - Липецкой области, подпрограмма по противодействию терроризму включена в государственную программу по противодействию преступности. В рекомендациях Минфина говорится о том, что Российская Федерация, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования вправе самостоятельно принять решение о том, в рамках какой государственной программы будет обеспечиваться достижение поставленными государственными программами целей. При этом возможно, как формирование отдельной государственной муниципальной программы, так и включение данного направления в государственную муниципальную программу, в качестве структурного элемента. Борьба с терроризмом, минимизация последствий его проявлений реализуется в Администрации Воловского муниципального района в рамках программы «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе». В данной программе заложены подпрограммы. В качестве 3-ей подпрограммы указана «Профилактика терроризма», указаны индикатор цели, задачи муниципальной программы: обеспечение защиты населения от террористических, экстремистских проявлений, ожидаемые результаты реализации муниципальной программы в результате проявления экстремизма, терроризма - до 0 человек. На уровне области соответствующая подпрограмма включена в программу «Обеспечение безопасности населения Липецкой области». На уровне Федерации отдельной программы по противодействию терроризму нет. Считает, что включение подпрограммы в программу не противоречит закону.

Суд постановил решение, резолютивная часть которого изложена выше.

В апелляционном представлении прокурор Воловского района просит отменить решение суда, считая, что выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из положений части 2 статьи 227 КАС РФ следует, что основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: не соответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно п.7 ст. 2 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ«О противодействии терроризму» противодействие терроризму в Российской Федерации основывается на принципе приоритета мер по его предупреждению.

В силу части 3 статьи 5 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ«О противодействии терроризму» органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5.2 Федерального закона «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений: разрабатывают и реализуют муниципальные программы в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" в целях противодействия экстремистской деятельности органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

В соответствии с пунктами 1, 2 Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 28 ноября 2014 года, N Пр-2753, Стратегия разработана в целях конкретизации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", Указа Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", в которых одним из источников угроз национальной безопасности Российской Федерации признана экстремистская деятельность националистических, радикальных религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной обстановки в стране.

Стратегия является основополагающим документом для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, который определяет цель, задачи и основные направления государственной политики в сфере противодействия экстремизму с учетом стоящих перед Российской Федерацией вызовов и угроз и направлен на объединение усилий указанных органов, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в целях пресечения экстремистской деятельности, укрепления гражданского единства, достижения межнационального (межэтнического) и межконфессионального согласия, сохранения этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, формирования в обществе обстановки нетерпимости к экстремистской деятельности и распространению экстремистских идей.

На основании пунктов 24, 25 Стратегии, целью государственной политики в сфере противодействия экстремизму является защита основ конституционного строя РФ, общественной безопасности, прав и свобод граждан от экстремистских угроз. Достижение указанной цели должно осуществляться путем реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях мер организационного и правового характера, разрабатываемых с учетом результатов мониторинга в сфере противодействия экстремизму.

На основании п. 26 Стратегии основными задачами государственной политики в сфере противодействия экстремизму являются разработка и осуществление комплекса мер по повышению эффективности профилактики, выявления и пресечения правонарушений и преступлений экстремистской направленности.

Согласно пункту 27 Стратегии основными направлениями государственной политики по противодействию экстремизму в сфере законодательной деятельности являются, в том числе, принятие на региональном и муниципальном уровнях соответствующих целевых программ, предусматривающих формирование системы профилактики экстремизма и терроризма, предупреждения межнациональных конфликтов.

Пунктом 29 Стратегии предусмотрено, что она реализуется субъектами противодействия экстремизму, в том числе, при формировании и исполнении бюджетов всех уровней; в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов; в ходе контроля за исполнением норм законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экстремизму и выполнением мероприятий, предусмотренных планом реализации настоящей Стратегии, планами и программами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию экстремизму.

В соответствии с п.п. 6.1, 6.2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (п.6.1); разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п.6.2).

Согласно Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 05 октября 2009 года, субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, обязанные проводить мероприятия по противодействию терроризму.

Из вышеприведенных положений в их совокупности следует, что профилактическая работа является приоритетным направлением в организации противодействия экстремизму и терроризму. В отсутствие обеспеченной финансированием программы в сфере противодействия терроризму и экстремизму невозможно обеспечить своевременное выявление и устранение причин и условий, способствующих проявлению терроризма и экстремизма, а также постоянную готовность сил и средств, выделенных для участия в мероприятиях по минимизации ликвидации последствий возможных террористических актов и проявлений экстремизма.

Из представления об устранении нарушений законодательства о профилактике и противодействии терроризму от 20.11.2020 года №51-263д-2020 и.о. прокурора Воловского района Чамурлиевой Т.А. в адрес Администрации Воловского муниципального района Липецкой области следует, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения федерального законодательства о профилактике и противодействии терроризму в деятельности администрации Воловского муниципального района Липецкой области, в ходе которой установлено, что администрацией Воловского муниципального района мероприятия в сфере профилактики терроризма осуществляются в рамках муниципальной программы «Обеспечение общественной безопасности населения Воловского района на 2014-2024 годы», в состав которой входит подпрограмма «Предупреждение террористических и экстремистских проявлений на территории района на 2015-2024 годы». Однако, в нарушение требований ст. 5.2 ФЗ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» на территории Воловского муниципального района отдельная программа в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений отсутствует. Выявленные нарушения влекут реальные предпосылки и условия для повышения межнациональной напряженности между иностранными гражданами и гражданами Российской Федерации, законно проживающими на территории Российской Федерации, а также ослаблению профилактического воздействия в сфере противодействия терроризма и создают возможность возникновения террористических угроз.

Справкой по результатам проверки от 20.01.2021 года ст. помощника Дмитриева В.Г. подтверждено, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения федерального законодательства о профилактике и противодействии терроризму в деятельности администрации Воловского муниципального района Липецкой области, в ходе которой установлено, что администрацией Воловского муниципального района мероприятия в сфере профилактики терроризма осуществляются в рамках муниципальной программы «Обеспечение общественной безопасности населения Воловского района на 2014-2024 годы», в состав которой входит подпрограмма «Предупреждение террористических и экстремистских проявлений на территории района на 2015-2024 годы». В нарушение требований ст. 5.2 ФЗ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» на территории Воловского муниципального района отдельная программа в области профилактики терроризма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений отсутствует.

Постановлением Администрации Воловского муниципального района №282 от 09.08.2013 года «Об утверждении Порядка разработки, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ Воловского муниципального района Липецкой области» в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, в целях повышения эффективности бюджетных расходов путем совершенствования системы программно-целевого управления, обеспечения более тесной увязки стратегического и бюджетного планирования, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления Администрации Воловского муниципального района утвержден Прядок разработки, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ Воловского муниципального района Липецкой области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того факта, что административным ответчиком разработана и утверждена Муниципальная программа Воловского муниципального района «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014 – 2024 годы». Согласно Муниципальной программе Воловского муниципального района «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014 – 2024 годы», утверждённой постановлением администрации Воловского муниципального района от 25 октября 2013 г. № 371, Паспорта Муниципальной программы Воловского муниципального района «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014 – 2024 годы» установлены сроки и этапы реализации муниципальной программы – 2014-2024 годы (без выделения этапов), в состав данной программы входит подпрограмма 3 «Профилактика терроризма и экстремизма на территории района на 2015-2024 годы» муниципальной программы «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014 – 2024 годы». К ожидаемым конечным результатам выполнения Программы к 2024 году относятся, в том числе снижение количества пострадавших в результате проявлений экстремизма и терроризма. В результате выполнения задач муниципальной программы планируется недопущение фактов проявления экстремизма и терроризма, повлекших гибель людей. Реализация данной муниципальной программы обеспечена необходимым финансированием за счет бюджетных ассигнований бюджета Воловского муниципального района.

Между тем, вопреки доводам ответчика, которые были приняты во внимание судом первой инстанции, работа по проведению отдельных мероприятий по противодействию терроризму и экстремизму, в том числе, включенных в иные муниципальные программы, не является достаточной, поскольку основой обеспечения эффективной организации противодействия терроризму и экстремизму является создание системы взаимосвязанных мер по выявлению, предупреждению, профилактике и пресечению терроризма и экстремизма, что на должном уровне будет достигнуто только в результате принятия соответствующих самостоятельных целевых программ, обеспеченных финансированием.

Представленная программа с включенной в нее подпрограммой предусматривает частичные мероприятия в области профилактики терроризма и экстремизма (в отдельных сферах), не содержит сведений о минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма, и, кроме того, не устанавливает финансового обеспечения профилактики терроризма и экстремизма в необходимом объеме, на что, в свою очередь, должны быть направлены соответствующие целевые программы.

Так, в частности, исходя из Приложения № 3 к Муниципальной программе Воловского муниципального района «Обеспечение безопасности человека в Воловском муниципальном районе Липецкой области на 2014 – 2024 годы» на обеспечение реализации Подпрограммы 3 «Профилактика терроризма и экстремизма на территории района на 2015-2024 годы», на 2020 год заложено лишь 8000 рублей, на 2021 год и последующие годы – лишь по 9000 рублей. Данное финансирование с очевидностью не может являться достаточным для обеспечения профилактики терроризма и экстремизма.

С учетом изложенного, поскольку административным ответчиком до настоящего времени не разработана и не утверждена самостоятельная муниципальная программа в области профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда, которым отказано в удовлетворении заявленных требований, нельзя признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Тербунского районного суда Липецкой области от 05 марта 2021 года отменить, постановить новое решение, которым признать незаконным бездействие администрации Воловского муниципального района Липецкой области выразившееся в непринятии самостоятельной муниципальной программы, направленной на реализацию полномочий органов местного самоуправления по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений; обязать администрацию Воловского муниципального района Липецкой области рассмотреть вопрос о принятии самостоятельной программы по профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявления на территории района.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное определение изготовлено 31 мая 2021 года.