Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации Города Томска о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: /__/, выраженного в письме от 12 декабря 2016 г. № 01-01-19/14256; возложении обязанности выдать разрешение на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: /__/,

по апелляционной жалобе Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска на решение Советского районного суда г. Томска от 29 марта 2017 г.

Заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска ФИО2, настаивавшей на апелляционной жалобе, возражения ФИО1 и его представителя ФИО3, считавших решение суда не подлежащим изменению, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации г. Томска, в котором просил признать незаконным решение об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: /__/, выраженное в письме от 12.12.2016 № 01-01-19/14256, обязать административного ответчика выдать разрешение на строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что 06.07.2015 с целью строительства индивидуального жилого дома приобрел в собственность земельный участок площадью /__/ кв.м, расположенный по адресу: /__/, с кадастровым номером /__/, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства. На указанном земельном участке располагался жилой дом общей площадью /__/ кв.м. Постановлением администрации г. Томска от 25.10.2016 № 1112-3 в отношении данного земельного участка утвержден градостроительный план № /__/ от 29.08.2016. Административный ответчик отказал в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, сославшись в своем письме от 12.12.2016 № 01-01-19/14256 на то, что земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж-4. Указанное решение об отказе в выдаче разрешение на строительство нарушает его права на использование земельного участка в соответствии с разрешенным использованием. Ссылаясь на пункт 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки в г. Томске, утвержденных решением Думы г. Томска от 27.11.2007 № 687, полагал, что земельный участок может использоваться для целей индивидуального жилищного строительства, поскольку такое использование земельного участка опасности для жизни и здоровья граждан и окружающей среды не представляет.

В судебном заседании административный истец ФИО1, его представитель ФИО4 административный иск поддержали. Пояснили, что при обращении к административному ответчику схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства не была предоставлена.

Представитель административного ответчика Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска ФИО2 просила в удовлетворении административного иска отказать. Пояснила, что основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство послужило отсутствие в приложенных документах схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства, а также расположение земельного участка в зоне Ж-4, где индивидуальное жилищное строительство не предусмотрено.

Обжалуемым решением на основании статьи 46 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункта 3 части 9, части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 6 статьи 3, пункта 3 статьи 5, пункта 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки в г. Томске, утвержденных решением Думы г. Томска от 27.11.2007 № 687, судом в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе Департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Томска просит решение суда изменить, исключив из мотивировочной части вывод о неправомерности такого основания для отказа в выдаче разрешения на строительство как несоответствие представленной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.

В обоснование доводов жалобы указывает, что право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости ограничено положениями федерального законодательства, предусматривающими возможность использования земельного участка при условии соблюдения градостроительных норм, требований о целевом назначении земельных участков.

Обращает внимание, что в силу положений пункта 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками и обладателями земельных участков.

Кроме того, положения правил землепользования и застройки призваны обеспечить не только права собственников и обладателей земельных участков, но также и публичные интересы, связанные с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды, инвестиционной привлекательности.

Также указывает, что исходя из системного толкования положений частей 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае внесения изменений в правила землепользования и застройки правообладатель вправе использовать земельный участок и объект капитального строительства в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, однако создание новых объектов, не соответствующих градостроительному регламенту, а, следовательно, выдача разрешения на строительство таких объектов не допускается.

Относительно апелляционной жалобы представителем ФИО1 ФИО4 поданы возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного решения.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к следующему.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период спорных правоотношений).

В силу части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 данной статьи орган местного самоуправления непосредственно либо через многофункциональный центр. Для принятия решения о выдаче разрешения на строительство необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и содержит указание на отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Из материалов дела следует и судом установлено, что на основании договора купли-продажи от 06.07.2015 ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером /__/, площадью /__/ кв.м, расположенного по адресу: /__/, вид разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство.

Постановлением администрации Города Томска № 1112-3 от 25.10.2016 в отношении данного земельного участка утвержден градостроительный план, подготовленный 29.08.2016 МБУ «Архитектурно-планировочное управление».

06.12.2016 ФИО1 обратился в Департамент архитектуры и градостроительства администрации Города Томска с запросом о выдаче разрешения на строительство жилого дома.

Решением Департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Томска от 12.12.2016 № 01-01-19/14256 административному истцу отказано в выдаче разрешения на строительство. Основаниями к оспариваемому отказу послужило непредоставление заявителем в соответствии с частью 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства, также указано на то, что в соответствии с градостроительным планом земельного участка он расположен в зоне Ж-4 зона садоводства и дачных участков, а в соответствии с Правилами землепользования и застройки в г. Томске «строительство и эксплуатация индивидуальных жилых домов» в качестве допустимого вида не предусмотрено.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что ФИО1 при обращении с соответствующим заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства, наряду с другими документами, представлена не была, в связи с чем признал отказа в выдаче разрешения на строительство по указанному основанию законным.

Данный вывод суда сторонами не оспаривается, является правильным, поскольку отсутствие документа, прямо предусмотренного пунктом 3 части 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и обязательного для представления при соответствующем обращении, в силу части 13 приведенной нормы является основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство.

Второе основание, по которому ФИО1 было отказано в выдаче разрешения на строительство, а именно то, что Правилами землепользования и застройки в г. Томске «строительство и эксплуатация индивидуальных жилых домов» в качестве допустимого вида использования земельного участка в зоне Ж-4 не предусмотрено, суд признал неправомерным, при этом со ссылкой на пункт 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки в г. Томске указал на то, что обстоятельств, препятствующих использованию земельного участка истца в соответствии с его разрешенным использованием ввиду того, что такое использование может быть опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в оспариваемом решении не приведено, а потому он может использоваться его собственником по имеющемуся виду разрешенного использования, то есть для целей индивидуального жилищного строительства независимо от того, что в настоящее время он относится к зоне Ж-4.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что отказ в выдаче разрешения на строительство по приведенному основанию не может быть признан законным, однако не может согласиться с его обоснованием, так как оно приведено без учета норм градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации о приоритете государственных и/или общественных интересов над частными интересами при реализации юридическими и физическими лицами градостроительных проектов, установлении и изменении разрешенного использования земельных участков не на основании гражданско-правовой сделки, а в соответствии с градостроительной документацией.

Так, судом первой инстанции было оставлено без внимания, что в соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В подпункте 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены аналогичные положения.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Согласно части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.

По смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации) обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, разрешенное использование которых изменяется в связи с изменением территориального зонирования и содержания градостроительного регламента на основании принятых или измененных правил землепользования и застройки. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится и положение части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, допускающее возможность при соблюдении определенных условий эксплуатации таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Возможность продолжения прежнего использования земельных участков также прямо предусмотрена абзацем 4 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Аналогичное положение предусмотрено и пунктом 1 статьи 6 Правил землепользования и застройки в г. Томске.

Вместе с тем для случаев реконструкции существующих объектов недвижимости и строительства новых объектов недвижимости абзацем 6 пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что они могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Анализ приведенных правовых норм указывает на то, что при принятии правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без ограничения по сроку, при этом новое строительство возможно только в соответствии с требованиями установленного градостроительного регламента.

Федеральное законодательство, вопреки выводам суда, ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки. Данные ограничения не распространяются на земельные участки, разрешения на строительство на которых выданы до вступления в силу Правил землепользования и застройки в г. Томске (пункт 2 статьи 5 настоящих Правил).

Таким образом, несмотря на то, что земельный участок, принадлежащий истцу на праве собственности, имеет вид разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство», возведение нового объекта недвижимости на данном участке возможно, если оно допускается требованиями градостроительного регламента, установленного правилами землепользования и застройки муниципального образования.

Документом градостроительного зонирования в г. Томске, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, является Правила землепользования и застройки в г. Томске, утвержденные решением Думы г. Томска № 687 от 27.11.2007.

Из градостроительного плана земельного участка по адресу: /__/, утвержденного постановлением администрации Города Томска № 1112-3 от 25.10.2016, следует, что земельный участок, принадлежащий ФИО1, расположен в территориальной зоне Ж-4.

Согласно Правилам землепользования и застройки в г. Томске зона садоводств и дачных участков Ж-4 предназначена для размещения садовых и дачных участков с правом возведения жилого строения используемых населением в целях отдыха и выращивания сельскохозяйственных культур.

Основным видом разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне Ж-4 является размещение садовых и дачных домов, а вспомогательными видами - дворовые постройки (мастерские, сараи, теплицы, бани и пр.); постройки для содержания мелких животных; сады, огороды, палисадники; индивидуальные гаражи на придомовом участке на 1 - 2 легковых автомобиля; встроенный в жилой дом гараж на 1 - 2 легковых автомобиля.

Частями 1 - 3, 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

Аналогичные положения о составе земель населенных пунктов и территориальных зонах закреплены в статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в пункте 5 которой отмечено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.

Из Правил землепользования и застройки в г. Томске следует, что территориальная зона Ж-4 входит в состав жилых зон.

При этом в соответствии с абзацами вторым, третьим пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территории видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В силу части 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Классификатором видов разрешенного использования земельных участков утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540, установлен вид разрешенного использования «ведение дачного хозяйства» (код 13.3), который в описании своем предусматривает размещение жилого дачного дома (не предназначенного для раздела на квартиры, пригодного для отдыха и проживания, высотой не выше трех надземных этажей).

Согласно положениям абзаца 4 статьи1 Федерального закона от 15.04.1998№66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дачные земельные участки предоставляются гражданам или приобретаются в целях отдыха с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля.

В силу положений подпункта 4 пункта 1 статьи19 Федерального закона №66-ФЗ член дачного некоммерческого объединения вправе осуществлять в соответствии с градостроительными, строительными, экологическими, санитарно-гигиеническими, противопожарными и иными установленными требованиями (нормами, правилами и нормативами) строительство и перестройку жилого строения или жилого дома, хозяйственных строений и сооружений - на дачном земельном участке.

При этом статьей 8 названного закона установлено, что граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке.

Из толкования указанных норм в их взаимной связи следует, что в законодательстве отсутствует прямой запрет на строительство на дачных земельных участках, в том числе не входящих в состав дачных некоммерческих объединений, к которым относятся и участки с видом разрешенного использования «дачные дома», являющимся основным для территориальной зоны Ж-4.

Кроме того, размещение на земельных участках, относящихся к данной территориальной зоне, отдельно стоящих жилых домов коттеджного типа на одну семью в 1 - 3 этажа с придомовыми участками, предусмотрено Правилами землепользования и застройки в г. Томске, на что указывает таблица с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для названной зоны.

При этом градостроительный план земельного участка, представляющий собой в силу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации выписку из правил землепользования и застройки применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях, также не содержит безусловного запрета на строительство жилого дома на данном участке.

Таким образом, сам по себе факт нахождения земельного участка административного истца в зоне Ж-4, вопреки мотивам оспариваемого отказа административного ответчика, не исключает возможности возведения на нем жилого дома при соблюдении определённых условий и ограничений, установленных для названной зоны градостроительным регламентом.

Вместе с тем административным органом не проверялось соответствие испрашиваемого ФИО1 строительства требованиям градостроительного плана земельного участка с учетом градостроительного регламента, установленного для территориальной зоны Ж-4, оценка этим обстоятельствам не была дана, в связи с чем оспариваемый отказ по данному основанию не может быть признан законным.

При таких данных апелляционная жалоба Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска подлежит отклонению, с оставлением решения суда первой инстанции без изменения.

Руководствуясь частью 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 29 марта 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи: