Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к прокуратуре Томской области, прокурору Томской области Романенко Виктору Анатольевичу, прокурору Города Томска Федотову Виктору Васильевичу, прокурору Советского района Города Томска Фрикелю Олегу Александровичу об оспаривании решений и действий государственных органов и должностных лиц

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Советского районного суда г. Томска от 13 мая 2019 года.

Заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., объяснения административного истца ФИО1, поддержавшего доводы жалобы, возражения представителя административных ответчиков ФИО2, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконными

пункт 2.10 задания о проверке бюджетного законодательства Прокурора Томской области Романенко В.А. от 11.02.2019 № 07-29-2019;

абзац 5 пункта 3 распоряжения прокурора Города Томска № 6р от 26.02.2019 в части указания АО «Медтехника»;

решение прокуратуры Советского района г. Томска о проведении проверки АО «Медтехника» от 21.03.2019 № 1-89-2019;

требования прокурора Советского района г. Томска генеральному директору АО «Медтехника» ФИО1 от 21.03.2019, от 25.03.2019;

действия прокурора Советского района г. Томска Фрикеля О.А. по проведению необоснованной внеплановой проверки соблюдения бюджетного и иного законодательства АО «Медтехника»,

возложить на административных ответчиков обязанность отменить все признанные судом незаконными акты.

В обоснование заявленных требований ссылался на то, что 23.03.2019 из прокуратуры Советского района г. Томска в АО «Медтехника» поступило уведомление за № 1-89в-2019 и решение о проведении проверки исполнения обществом и его должностными лицами требований бюджетного законодательства, законодательства о закупках отдельных юридических лиц в срок с 15.04.2019 по 23.04.2019.

Указанные действия должностных лиц прокуратуры и вынесенные ими акты не соответствуют требованиям действующего законодательства, нарушают право на беспрепятственный труд. АО «Медтехника» не значится в реестрах плановых проверок юридических лиц в 2019 году, которые ведутся Генеральной Прокуратурой Российской Федерации, прокуратурой Томской области, ее подразделениями и другими контролирующими органами.

Проверка бюджетного законодательства инициирована прокуратурой неправомерно, так как прокуратура не является уполномоченным органам, а АО «Медтехника» не является субъектом бюджетных правоотношений; прокурором Советского района г. Томска расширен предмет проверки, к надзору за исполнением бюджетного законодательства добавлена проверка исполнения законодательства о закупках и об акционерных обществах; запрошены документы, не имеющие отношение к предмету проверки; требования о предоставлении документов не отвечают критерию исполнимости.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца ФИО1

В судебном заседании представитель административных ответчиков ФИО2 просила в удовлетворении административного иска отказать, пояснила, что проверка носила плановый характер. В задании указаны критерии организаций, подлежащих проверке.

Обжалуемым решением Советского районного суда г. Томска от 13.05.2019 в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить судебный акт, как постановленный с нарушением норм материального права и без учета фактических обстоятельств дела, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, настаивая на том, оспариваемые задание, распоряжение, решение и требования органов прокуратуры не соответствуют положениям действующего законодательства. Общество субъектом бюджетных правоотношений не является, в течение десяти лет бюджетных средств не получает, в связи с чем включение прокуратурой АО «Медтехника» в список организаций, подлежащих проверке, на соблюдение бюджетного законодательства является необоснованным.

Предмет проверки неправомерно допускает вмешательство в финансово-хозяйственную деятельность общества, а затребованные документы являются внутренними документами и характеризуют исключительно хозяйственную деятельность общества. Полагает, что имело место расширение предмета проверки.

Отмечает, что в период проверки прокуратурой Советского района г. Томска в отношении АО «Медтехника» проводилось еще несколько проверок, в связи с чем отсутствовала реальная невозможность представления запрошенных в требовании документов.

Ссылается также на необоснованное рассмотрение дела судом первой инстанции без его участия в отсутствие соответствующего ходатайства с его стороны.

Относительно апелляционной жалобы представителем административных ответчиков ФИО2 поданы возражения о несостоятельности ее доводов и законности судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представленных возражений, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц этих органов, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при осуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий прокурорского надзора, - о проведении прокурорских проверок, представлении документов и материалов и т.д.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Таких обстоятельств по делу не установлено.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Таким законом является Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (пункт 1 статьи 1) (далее – Закон о прокуратуре).

Согласно пункту 2 статьи 1, пункту 1 статьи 21 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 3 этой же нормы решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

На основании пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в том числе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 данного Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В силу пункта 1 статьи 6 того же Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено, в том числе в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их представления сроков, что приводит к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения (пункт 6 статьи 21 приведенного Закона).

Возложение Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном Федеральном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти (постановления от 18.02.2000 № 3-П и от 11.04.2000 № 6-П, Определение от 24.02.2005 № 84-О).

В соответствии с пунктом 5 приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» органам прокуратуры предписано установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 8 указанного Приказа в сфере экономики прокурорам следует сосредоточить усилия, в том числе на надзоре за исполнением бюджетного законодательства.

Из обстоятельств дела следует, что согласно пункту 4 плана работы прокуратуры Томской области на первое полугодие 2019 года, утвержденного прокурором Томской области 29.12.2018, в марте-апреле 2019 года предусмотрено проведение проверки исполнения в 2018 году бюджетного законодательства.

В рамках реализации данного планового мероприятия прокуратурой Томской области подготовлено задание «О проверке исполнения бюджетного законодательства» от 11.02.2019 № 07-29-2019, в соответствии с разделом 2 «Формирование доходной части бюджетов, включая администрирование доходов» которого при нахождении на поднадзорной территории юридических лиц, акционерами (участниками) которых являются Российская Федерация, Томска область или муниципальное образование, надлежит проверить исполнение руководителями данных организаций их должностных обязанностей. При наличии фактов, свидетельствующих об умышленном занижении размера чистой прибыли общества, оценить ущерб, причиненный публичному образованию в виде недополученных доходов (дивидендов) (пункт 2.10). Данное задание направлено для исполнения, в том числе прокурору г. Томска.

Во исполнение названного задания распоряжением прокурора г. Томска от 26.02.109 № 6р создана рабочая группа, прокурору Советского района г. Томска поручено провести проверку, в том числе в отношении АО «Медтехника».

21.03.2019 прокурором Советского района г. Томска принято решение о проведении проверки в отношении АО «Медтехника», предметом проверки названо исполнение данной организацией и ее должностными лицами требований бюджетного законодательства, законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц, о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, об акционерных обществах.

Согласно требованию от 21.03.2019 № 1-89в-2019 выездная проверка АО «Медтехника» с привлечением специалиста Томского УФАС запланирована на 25.03.2019 с 10-00 часов по месту нахождения проверяемой организации. В данном требовании приведен перечень документов, необходимых прокурору для проведения проверки.

22.03.2019 АО «Медтехника» направило обращение (жалобу) на имя прокурора Томской области Романенко В.А. с просьбой об отмене проверки юридического лица или о переносе ее на другой период в связи с загруженностью текущей проверкой финансово-хозяйственной деятельности предприятия по инициативе учредителя ревизионной комиссией АО «Медтехника», состоящей из представителей Департамента по управлению государственной собственностью Томской области и Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области, включая представителя госфинконтроля. Также указано на проведение в это же время в АО «Медтехника» ежегодного аудита, необходимости представления до 01.04.2019 годовой бухгалтерской отчетности, до 15.04.2019 отчетов в фонд социального страхования и пенсионный фонд.

Из акта о проведении проверки от 25.03.2019 следует, что прибыв по месту фактического нахождения АО «Медтехника» в <...>, сотрудник прокуратуры Советского района г. Томска и специалист Томского УФАС России получили отказ в доступе к информации и документам, необходимым для проведения проверки.

Учитывая непредставление запрашиваемых сведений и документов, 25.03.2019 проведение проверки в отношении АО «Медтехника» приостановлено.

Требованием от 25.03.2019 № 1-89в-2019 АО «Медтехника» повторно предложено представить к проверке запрашиваемые документы и информацию, сообщено, что выездная проверка АО «Медтехника» с привлечением специалиста Томского УФАС России запланирована на 29.03.2019 с 10.00 по месту нахождения АО «Медтехника». Данное требование принято заведующей канцелярией Л. 25.03.2019.

29.03.2019 проведение проверки в отношении АО «Медтехника» возобновлено, однако как следует из материалов дела, проверка до настоящего времени не проведена.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, обоснованно признал их несостоятельными и законно отказал в их удовлетворении, установив, что задание и распоряжение вышестоящего прокурора являются обязательными к исполнению нижестоящими прокурорами в порядке подчиненности и служат основанием для проведения прокурорской проверки. Распоряжение прокурора г. Томска № 6р от 26.02.2019, решение прокурора Советского района г. Томска от 21.03.2019 № 1-89-2019, а также требования от 21.03.2019, 25.03.2019 вынесены в полном соответствии с требованиями закона и организационно-распорядительными документами органов прокуратуры, о вмешательстве в хозяйственную деятельность АО «Медтехника» не свидетельствуют.

Указанные выводы суда мотивированы, основаны на законе и обстоятельствах дела, не соглашаться с такими выводами судебная коллегия оснований не усматривает.

Как следует из протокола совещания рабочей группы при прокуратуре г. Томска о проведении проверки исполнения бюджетного законодательства от 19.02.2019 выбор АО «Медтехника» в качестве субъекта проверки обусловлен тем, что данная организация является юридическим лицом, в уставном капитале которого доля участия Томской области составляет 100% (учредитель - Департамент по управлению государственной собственностью Томской области), а также имеющимися данными о наличии в деятельности АО «Медтехника» нарушений законодательства о государственном и муниципальном имуществе, законодательство о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Таким образом, верным является вывод суда первой инстанции о том, что АО «Медтехника» обоснованно включено в распоряжение прокурора г. Томска от 26.02.2019 № 6р в качестве субъекта проверки, поскольку данная организация отвечает критериям хозяйствующих субъектов, подлежащих проверке в соответствии с заданием прокуратуры Томской области от 11.02.2019 № 07-29-2019.

Необоснованными являются доводы апелляционной жалобы о том, что АО «Медтехника» - единственная подлежащая проверки органами прокуратуры не бюджетная организация, поскольку опровергаются как заданием прокуратуры Томской области, так и распоряжением прокурора г. Томска, в соответствии с которым проверке подлежали и иные частные организации. Кроме того, приведенный в распоряжении прокурора г. Томска № 6а перечень организаций не является исчерпывающим, так как проверку поименованных организаций надлежало провести наряду с проверкой всех поднадзорных учреждений, хозяйствующих субъектов (получателей бюджетных средств), администраций районов Города Томска в соответствии с принципом территориальности.

То обстоятельство, что АО «Медтехника» не значится в сводном плане проверок субъектов предпринимательства на 2019 год, правового значения не имеет, поскольку в отношении АО «Медтехника», являющегося юридическим лицом, в уставном капитале которого доля участия Томской области составляет 100%, Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», на основании которого составлен сводный план проверок, не применяется.

Заявляя в жалобе об отсутствии у прокуратуры полномочий по проверке исполнения должностных обязанностей руководителем АО «Медтехника», апеллянт не учитывает, что согласно решению от 21.03.2019 № 1-89в-2019 исполнение должностных обязанностей в предмет проверки не входит. При этом пункт 2.10 задания от 11.02.2019, будучи включенным в раздел 2, предписывает осуществлять проверку исполнения должностными лицами проверяемых организаций обязанностей в рамках формирования доходной части бюджетов, включая администрирование доходов. Такая формулировка с учетом того, что исполнение должностных обязанностей в широком смысле в предмет проверки не входит, о вмешательстве в хозяйственную деятельность АО «Медтехника» не свидетельствует.

Согласно решению № 1-89в-2019 от 21.03.2019 проверке подлежало исполнение АО «Медтехника» и его должностными лицами требований бюджетного законодательства, законодательства о закупках отдельными видами юридических лиц, о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, об акционерных обществах.

Вопреки утверждениям апеллянта прокурором Советского района г. Томска расширение предмета проверки не допущено. Формулировка, содержащаяся в решении от 21.03.2019 № 1-89в-2019, конкретизирует предмет проверки, изложенный в задании о проверке исполнения бюджетного законодательства № 7-29-2019 от 11.02.2019, распоряжении прокурора г. Томска от 26.02.2019 № 6р.

Требование пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей.

Утверждение административного истца о том, что в рассматриваемом случае при проведении проверки прокуратура в нарушение норм действующего законодательства подменила иные органы власти, состоятельным не является, поскольку проверка проведена прокуратурой на основании задания прокуратуры Томской области, то есть в рамках проведения прокурорского надзора за соблюдением законодательства органами муниципальной власти, предприятиями, учреждениями, иными хозяйствующими субъектами, а не конкретно АО «Медтехника».

Привлечение прокурором к участию в проверке органов, уполномоченных на осуществление ведомственного надзора, обусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового статуса специалистов, компетентных в решении вопросов, возникающих в ходе прокурорской проверки, и не влечет изменение ее характера как проводимой именно в порядке реализации органами прокуратуры возложенных на них функций прокурорского надзора. Участие в проведении прокурорской проверки представителей других государственных органов допускается в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций.

Таким образом, привлечение к участию в проверке специалиста Томского УФАС России соответствует требованиям статьи 22 Закона о прокуратуре. То обстоятельство, что в отношении АО «Медтехника» проводились иные проверки ведомственными органами, не влияет на выводы суда о законности проведения прокурорской проверки.

По смыслу пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре, обязательные для исполнения требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, о представлении руководителями и иными должностными лицами проверяемой организации необходимых документов, должны отвечать целям осуществляемых проверочных мероприятий, соответствовать сформулированному в решении предмету проверки.

Вопреки утверждениям апеллянта затребованные прокурором документы и сведения отвечают целям проверки и имеют непосредственное отношение к ее предмету, при этом документы, составляющие коммерческую тайну, не запрашивались. Требование прокурора вмешательством во внутреннюю хозяйственную деятельность общества не является, прав АО «Медтехника» не нарушает.

Обстоятельства, связанные с невозможностью представления затребованных документов в установленный срок, на законность требований прокурора от 21.03.2019, 25.03.2019 не влияют, могут быть проверены при разрешении дела об административном правонарушении по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Осуществление проверочных мероприятий в отношении АО «Медтехника» в названный период иными органами и учреждениями не препятствует проведению прокурорской проверки и не свидетельствует о незаконности оспариваемых актов прокуратуры.

Судом также дана верная оценка тому, что подача АО «Медтехника» жалобы на действия прокуратуры Советского района г. Томска не ставит под сомнение законность требований прокурора района, поскольку порядок проведения проверки (включая её приостановление и возобновление) соблюден.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены решения, при рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено.

Ссылки ФИО1 в апелляционной жалобе на необоснованное рассмотрение судом дела без его участия, подлежат отклонению.

Статьёй 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрена обязанность суда отложить рассмотрение дела в случае неявки кто-либо из лиц, участвующих в деле, в отношении которых отсутствуют сведения об их извещении о времени и месте судебного заседания, а также в случае неявки надлежащим образом извещенного административного ответчика либо представителя, если предусмотрено обязательное участие данного лица или представителя в судебном заседании. Суд может отложить судебное разбирательство административного дела в случае неявки в судебное заседание по уважительной причине лица, участвующего в деле, заявившего ходатайство об отложении судебного разбирательства и представившего доказательства уважительности причины неявки.

Из материалов дела следует, что ФИО1 был извещен о времени и месте судебного разбирательства, назначенного на 13.05.2019 в 10-30 часов, о чем свидетельствует его подпись в расписке об извещении, в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении рассмотрения дела от него не поступало, его явка судом обязательной не признавалась. При таких данных у суда отсутствовали предусмотренные законом основания для отложения рассмотрения дела, на основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд правомерно рассмотрел дело в отсутствие административного истца. Наличие непредвиденных обстоятельств, на которые имеются ссылки в апелляционной жалобе, не свидетельствует о незаконности рассмотрения дела в его отсутствие.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, они признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены судебного решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли бы привести к неправильному рассмотрению дела, а также влекущих безусловную отмену решения суда в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено. Решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда г. Томска от 13 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи