Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ЗАО «Центральный рынок» к Комитету по охране объектов культурного наследия Ростовской области об оспаривании предписания, по апелляционной жалобе ЗАО «Центральный рынок» на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 октября 2021 года.

Заслушав доклад судьи Ростовского областного суда Новиковой И.В., судебная коллегия по административным делам,

установила:

обратившись в суд с указанным выше административным исковым заявлением к Комитету по охране объектов культурного наследия Ростовской области (далее – Комитет), ЗАО «Центральный рынок» в обоснование требований указало на то, что 23 июля 2021 года административным ответчиком в адрес административного истца выдано Предписание № 76 от 23 июля 2021 года об устранении выявленных нарушений законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, содержащее требование: упорядочить размещение существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного комитетом, в срок до 30 сентября 2021 года.

Административный истец считает выданное Комитетом Предписание № 76 от 23 июля 2021 года незаконным, составленным с нарушением положений действующего законодательства.

Как указал ЗАО «Центральный рынок» в обоснование иска, оспариваемое Предписание выдано на основании Акта проверки органом государственного контроля (надзора) деятельности юридического лица от 23 июля 2021 года, в котором указано на допущенное административным истцом нарушение п. 6 Приложения № 6 Постановления Правительства Ростовской области от 17 января 2013 года № 14 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», расположенного по адресу: ..., режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон», предусматривающего ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.д.), а также регулирование проведения работ по озеленению.

По выводам контролирующего органа, торговые объекты, расположенные на территории земельного участка с кадастровым номером ..., принадлежащего на праве собственности ЗАО «Центральный рынок», с северной, восточной, южной и западной стороны, не соответствуют требованиям, предъявляемым п. 6 Приложения № 6 Постановления Правительства Ростовской области от 17 января 2013 года № 14 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», расположенного по адресу: ..., режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон».

Указанный вывод контролирующего органа, по мнению административного истца, не соответствует действительности.

Приводя в административном иске ссылки на следующие обстоятельства: ЗАО «Центральный рынок» зарегистрировано в 1992 году; основным видом экономической деятельности ЗАО «Центральный рынок» зарегистрирован: «68.20.2 Аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом»; дополнительным видом экономической деятельности зарегистрирован: «47.8 Торговля розничная в нестационарных торговых объектах и на рынках»; право собственности ЗАО «Центральный рынок» на торговые модули, являвшиеся предметом проверки, зарегистрировано: 21.07.1995 года согласно Регистрационному удостоверению № 748/50, выданному МПТИ г Ростова-на-Дону, 09.11.2012 года согласно Свидетельствам о государственной регистрации права от 09.11.2012 года ..., административный истец указал на то, что на момент вступления в силу постановления Правительства Ростовской области от 17 января 2013 года № 14 «торговые объекты» уже были установлены и угрозы для сохранности объекта культурного наследия не представляли, а вывод контролирующего органа о том, что указанные в Акте проверки объекты являются вновь возведенными не соответствует действительности.

Кроме этого, выполняя положения Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ЗАО «Центральный рынок» проведена следующая работа: разработана проектная документация «Модернизация торгового комплекса литер Хх, расположенного по ... на объекте заказчика по адресу: ...», которая получила положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы от 26.05.2021 года, а также согласована в части раздела 12 «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор, колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», «Павильон рынка» с Комитетом по охране объектов культурного наследия Ростовской области. Для выполнения работ, предусмотренных проектом, заключен договор с подрядной организацией.

С целью модернизации входной группы с улицы Станиславского в створе переулка Соборного, зарегистрированной на праве собственности в установленном законом порядке, административным истцом разработан соответствующий проект, заключен договор с ООО «Ретро Стиль» на разработку раздела «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор, колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», «Входная группа Центрального рынка».

Также, в целях модернизации всего комплекса торговых модулей и павильонов, находящихся на земельном участке, собственником которого является ЗАО «Центральный рынок», административным истцом заключен договор с ООО «Ретро Стиль» на создание Концепции по реконструкции Центрального рынка с обязательной разработкой раздела «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор, колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», «торговые модули и павильоны Центрального рынка».

Кроме этого, административным истцом в адрес Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области представлен План комплексной реконструкции ЗАО «Центральный рынок» на 2021-2023 годы, согласно которому работа по реконструкции выполняется поэтапно вплоть до сентября 2023 года.

Приводя в административном иске ссылки на данные обстоятельства, административный истец полагал, что указанный контролирующим органом в Акте проверки вывод административного ответчика о том, что ЗАО «Центральный рынок» не выполнил в полной мере работы по упорядочению размещения существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов, в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного с Комитетом, в соответствии с положениями Постановления Правительства Ростовской области от 17 января 2013 года № 14, не соответствует действительности.

Также административный истец обратил внимание суда на то, что ни в Акте проверки, ни в Предписании административный ответчик не указал какие именно работы не выполнены ЗАО «Центральный рынок», что создаёт для административного истца невозможность исполнения предписания, а установленный для административного истца в Предписании срок его исполнения с учетом объёма, характера и порядка проведения работ по реконструкции является заведомо неисполнимым требованием, что также свидетельствует о неисполнимости предписания.

Приводя ссылки на указанные обстоятельства, ЗАО «Центральный рынок» просил суд признать незаконным Предписание Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области № 76 от 23 июля 2021 года об устранении выявленных нарушений законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В процессе рассмотрения административного дела по существу определением судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 22 сентября 2021 года по ходатайству административного истца приняты меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемого Предписания до вступления в законную силу судебного решения по данному административному делу.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 октября 2021 года в удовлетворении административного иска ЗАО «Центральный рынок» отказано полностью.

В апелляционной жалобе ЗАО «Центральный рынок» просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного иска.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что суд первой инстанции неправильно определил имеющие значение для административного дела обстоятельства, оставил без надлежащей правовой оценки представленные административным истцом в обоснование позиции по делу доказательства, неверно применил к установленным по делу обстоятельствам положения законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, суд оставил без внимания то обстоятельство, что по итогам проверки в отношении ЗАО «Центральный рынок» контролирующим органом не составлен протокол об административном правонарушении, поскольку административным истцом были представлены доказательства разработки раздела проектной документации по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, а также плана комплексной реконструкции территории Центрального рынка, в связи с этим контролирующий орган пришел к выводу, что принятые ЗАО «Центральный рынок» меры свидетельствуют о совершении административным истцом действий по выполнению положений Постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 № 14. Кроме этого, в определении об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 23.07.2021 № 15 контролирующим органом указано на то, что нарушений законодательства в ходе проверки со стороны ЗАО «Центральный рынок» не установлено.

Заявитель апелляционной жалобы также считает, что оспариваемое Предписание не соответствует положениям Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", поскольку не содержит перечень нарушений, которое контролируемое лицо обязано устранить в разумные сроки, а установленный в Предписании срок его исполнения не отвечает принципу разумности и исполнимости, что объективно влечет для административного истца неисполнимость оспариваемого Предписания и, как следствие, незаконное привлечение административного истца к предусмотренной законодательством ответственности за неисполнение в установленный срок Предписания контролирующего органа.

В поступивших в суде апелляционной инстанции и приобщенных к материалам административного дела возражениях на административный иск Комитет по охране культурного наследия Ростовской области просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, полагая его законным и обоснованным, а апелляционную жалобу ЗАО «Центральный рынок» - без удовлетворения как безосновательную.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного истца: адвокат Дейкун Н.Н., действующая на основании ордера № 1599 от 03.02.2022 и доверенности от 14.07.2021 сроком действия один год, Газарян Б.О. по доверенности от 01.02.22 сроком действия один год, поддержали доводы апелляционной жалобы, дали объяснения аналогичные по содержанию приведенным в обоснование позиции административного истца по данному делу, просили решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Представитель административного ответчика Бабаева А.И. по доверенности от 15.11.2021 сроком действия один год, возражала против удовлетворения апелляционной жалобы и просила решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражения на неё, выслушав в судебном заседании представителей административного истца и административного ответчика, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44, пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Охрана памятников истории культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Федерального закона N 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» до начала работ на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, необходимо представить на согласование в комитет раздел об обеспечении сохранности объекта культурного наследия или проект обеспечения сохранности объекта культурного наследия, включающие оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, получившие положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы.

Как следует из материалов дела, в Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области (далее – Комитет) поступило письмо Администрации г. Ростова-на-Дону от 10.03.2021 года № 59.2/198 о том, что по поручению Главы администрации г. Ростова-на-Дону проводились мероприятия, направленные на сохранение исторического облика центральной части города. По результатам мониторинга состояния территории в границах охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь» выявлены вновь возведенные конструкции и строения на территории «Центрального рынка» по адресу:...

В целях проведения комплексной оценки соблюдения правового режима, установленного в границах указанных территорий, Администрация г. Ростова-на-Дону в вышеуказанном письме просила Комитет о предоставлении в адрес Администрации имеющихся сведений о нарушениях установленных режимов использования земель.

В связи с поступлением в Комитет письма из Администрации г. Ростова-на-Дону от 10.03.2021 года № 59.2/198, на основании задания от 12.03.2021 года № 36-21 на осуществление мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Ростовской области, комитетом 15.03.2021 года осуществлено вышеуказанное мероприятие, по результатам которого составлен акт осмотра объекта культурного наследия от 15.03.2021 года № 36-21.

По результатам осмотра объекта культурного наследия регионального значения – «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы», расположенного по адресу: ..., состоящего на государственной охране на основании постановления главы Администрации Ростовской области «О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры г. Ростова-на-Дону и мерах по их охране» от 09.10.1998 года № 411 «О принятии на государственную охрану памятников истории и культуры г. Ростова-на-Дону и мерах по их охране» зафиксированы следующие обстоятельства:

- с северной стороны объекта культурного наследия по ул. Московская: расположен ряд торговых объектов, выполненных из металлических и ПВХ конструкций, на которых расположены вывески различных ярких цветов;

- с северной стороны объекта культурного наследия по ...: вдоль улицы расположен общий навес, под которым находится ряд торговых объектов, выполненных из металлических конструкций с ролл-ставнями, имеющих приставные, навесные конструкции для размещения товара; с правой стороны от входа в Центральный рынок расположен торговый объект, выполненный из металлических конструкций, имеющий приставные, навесные конструкции для размещения товара;

- с восточной стороны объекта культурного наследия на территории рынка: расположен ряд торговых объектов с одной стороны, выполненных из металлических и ПВХ конструкций, и ряд палаток для торговли, также имеющие приставные, навесные конструкции для размещения товара;

- с южной стороны возле ограждения объекта культурного наследия на территории рынка расположен ряд торговых объектов, выполненных из металлических и ПВХ конструкций, с ролл-ставнями, на которых расположены маркизы светлого цвета в зеленую полоску и вывески преимущественно красного цвета; рядом расположена торговая палатка светлого цвета в синюю полоску;

- с западной стороны объекта культурного наследия на территории рынка: расположен общий навес, под которым находятся прилавки для торговли, над которыми размещаются дополнительные навесные конструкции из полиэтилена, картона, информационные вывески, указатели; возле ограждения объекта культурного наследия расположено сооружение, выполненное из металлических конструкций и профилированного листа.

По итогам проведенного осмотра объекта культурного наследия регионального значения контролирующим органом сделан следующий вывод: торговые объекты и другие строения выполнены в разной стилистике; торговые объекты имеют дополнительные приставные, навесные конструкции для размещения товара; товар расположен вне торговых помещений, за границами навесов.

Обследуемая территория расположена в границах охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения – «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы», утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14.

В границах охранной зоны объекта культурного наследия установлен следующий режим использования земель и градостроительный регламент. Основные разрешенные виды использования земель: п. 6. Ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению.

Регламент охранной зоны: п. 6. Обеспечение условий благоприятного обзора объекта культурного наследия при осуществлении хозяйственной деятельности; выполнение благоустройства, озеленения, освещения, устройства автостоянок, навесов, не нарушающих историческую среду, окружающую объект культурного наследия; упорядочение размещения существующих и новых ларьков, павильонов, навесов, выполненных по индивидуальным проектам; ограничение устройства рекламных вывесок на зданиях, расположенных в охранной зоне объекта культурного наследия, а при крайней необходимости – устройство рекламных вывесок на фасадах предусматривать с учетом архитектурно-художественного облика объекта его масштаба, цвета и т.п.

Границы территории объекта культурного наследия утверждены постановлением министерства культуры Ростовской области от 03.12.2012 года № 494.

В связи с выявленными нарушениями Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25.06.2002 года № 73-ФЗ) Комитетом в отношении ЗАО «Центральный рынок» выдано предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия от 18.03.2021 года № 20/1-1318, согласно которому ЗАО «Центральный рынок» был предупрежден о недопустимости нарушения обязательных требований, предусмотренных ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ, а также контролируемому лицу было предложено упорядочить размещение существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного с Комитетом, при этом уведомить о принятых мерах Комитет в срок не позднее 01.06.2021 года.

25 мая 2021 года в адрес Комитета от ЗАО «Центральный рынок» поступило сообщение от 20.05.2021 года № 20/05-01 на предостережение о недопустимости нарушений обязательных требований в области охраны объектов культурного наследия, в котором сообщалось о том, что в связи с началом строительства и реконструкции зданий Центрального ранка и принятием постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 № 14, которым были утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», расположенного по адресу: ..., ЗАО «Центральный рынок» разработана «Архитектурная концепция реконструкции и застройки территории Центрального рынка в г. Ростове-на-Дону», которая согласована с Министерством культуры Ростовской области в ноябре 2013 года.

Кроме этого, по состоянию на 17 мая 2021 года ЗАО «Центральный рынок» разработан проект модернизации торгового комплекса по ул. Станиславского (северная сторона объекта культурного наследия), расположенный вдоль здания крытого рынка литер «С», раздел проектной документации «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия регионального значения: «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь, «Павильон рынка» Оценка воздействия проводимых работ на объекте культурного наследия», который и передан на государственную историко-культурную экспертизу.

Торговый объект – общий навес, расположенный с западной стороны от объекта культурного наследия в период подготовки рынка к весенне-летнему сезону отчищен от полиэтилена, картона, информационных вывесок, указателей.

Реконструкция или модернизация (упорядочение размещения) остальных объектов, существующих в границах охранной зоны и перечисленных в предостережении, будут приводиться с соблюдением обязательных требований законодательства, поэтапно, согласно разработанной Архитектурной концепции реконструкции и застройки территории Центрального рынка.

Поскольку в срок до 01 июня 2021 года ЗАО «Центральный рынок» не выполнены предлагаемые мероприятия по соблюдению требований Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ, должностным лицом Комитета написано мотивированное представление от 05 июля 2021 года с просьбой согласовать проведение внеплановой выездной проверки в отношении ЗАО «Центральный рынок».

05 июля 2021 года Комитетом издан приказ о проведении внеплановой, выездной проверки № 56-Н в отношении ЗАО «Центральный рынок», решением прокуратуры Ростовской области от 06.07.2021 года № 7/3-111/270-2021 Комитету согласовано проведение внеплановой выездной проверки в отношении вышеуказанного юридического лица.

По итогам проверки протокол об административном правонарушении не составлялся, вынесено определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку ЗАО «Центральный рынок» представили доказательства разработки раздела проектной документации обеспечения сохранности объекта культурного наследия в соответствии с п. 3 ст. 36 Федерального закона № 73-ФЗ, а также разработки плана комплексной реконструкции территории Центрального рынка, которые свидетельствовали о принятии необходимых мер с целью обеспечения соблюдения требований постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон».

Между тем, по результатам проверки в отношении ЗАО «Центральный рынок» Комитетом составлен акт проверки от 23.07.2021 года № 56, административному истцу выдано предписание № 76 об устранении выявленных нарушений законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, содержащее требование: «Упорядочить размещение существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного комитетом», в срок до 30 сентября 2021 года.

Отказывая ЗАО «Центральный рынок» в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое административным истцом Предписание контролирующего органа принято в пределах полномочий последнего, является законным, по форме и содержанию соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает права административного истца, поскольку факт неисполнения административным истцом положений Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ и Постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 N 14 подтвержден совокупностью представленных в материалы дела доказательств.

Между тем, судебная коллегия по административным делам не может согласиться с указанным выводом суда по существу рассмотренного административного дела по следующим мотивам.

Так, порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Из содержания положений ст. 17 указанного выше Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ следует, что предписание выносится в случае выявления при проведении контролирующим органом в установленном порядке соответствующей проверки нарушений законодательства и в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Вместе с тем, оспариваемое Предписание Комитета № 76 от 23.07.2021 таким требованиям Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ не соответствует.

Так, из содержания оспариваемого Предписания № 76 от 23.07.2021 следует, что на основании положений ст. ст. 11, 45, 47.2, 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ контролируемому лицу ЗАО «Центральный рынок» предписано в срок до 30 сентября 2021 года упорядочить размещение существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного с комитетом.

Между тем, указанные в Предписании положения Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ не предусматривают обязанности собственника земельного участка, расположенного в границах охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения, по размещению существующих в границах охранной зоны ларьков, павильонов, навесов в соответствии с индивидуальными проектами при наличии раздела об обеспечении сохранности объекта культурного наследия, согласованного с Комитетом.

При этом в Акте проверки деятельности ЗАО «Центральный рынок» № 56 от 23.07.2021 в обоснование вывода о наличии в деятельности контролируемого лица нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовым актами, Комитетом указано на нарушение ЗАО «Центральный рынок» п. 3 ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, а также на п. 6 Постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 N 14.

Так, согласно п. 3 ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Между тем, согласно положениям ст. 5 Федерального закона от 29.12.2020 N 468-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", требования к процедурам, предусмотренным Градостроительным кодексом Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) и статьями 36 и 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), не применяются к процедурам, осуществление которых было начато до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, требования к процедурам, предусмотренные ст. 36, в редакции Федерального закона от 29.12.2020 N 468-ФЗ, не применяются к процедурам, осуществление которых было начато до 29.12.2020.

Постановлением Правительства Ростовской области от 17.01.2013 N 14 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия регионального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

В п. 6 приложения № 6 к постановлению Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14 регламентировано обеспечение условий благоприятного обзора объекта культурного наследия при осуществлении хозяйственной деятельности; выполнение благоустройства, озеленения, освещения, устройства автостоянок, навесов, не нарушающих историческую среду, окружающую объект культурного наследия; упорядочение размещения существующих и новых ларьков, павильонов, навесов, выполненных по индивидуальным проектам; ограничение устройства рекламных вывесок на зданиях, расположенных в охранной зоне объекта культурного наследия, а при крайней необходимости – устройство рекламных вывесок на фасадах предусматривать с учетом архитектурно-художественного облика объекта его масштаба, цвета и.т.п.

Как установлено судом и следует из материалов дела, право собственности на торговые модули, являвшиеся предметом проверки, зарегистрировано административным истцом 21.07.1995 года, то есть до введения в действие указанных выше нормативных актов.

Во исполнение указанных выше положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14 в связи с началом строительства и реконструкции зданий Центрального рынка административным истцом разработана «Архитектурная концепция реконструкции и застройки территории Центрального рынка в г. Ростове-на-Дону», которая была согласована с Министерством культуры Ростовской области, что следует из содержания представленного в материалы дела ответа заместителя Министра культуры Ростовской области на имя генерального директора ЗАО «Центральный рынок» от 11 ноября 2013 года № 23/02-04/4003.

Кроме этого административным истцом в материалы дела представлен ответ председателя Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области на имя руководителя ЗАО «Центральный рынок» от 29.06.2021 № 20/1-6267, согласно которому на основании представленного акта государственной историко-культурной экспертизы от 26.05.2021, Комитет согласовывает представленный раздел 12 «Обеспечение сохранности объектов культурного наследия регионального значения «Комплекс сооружений кафедрального собора во имя Рождества Пресвятой Богородицы: собор; колокольня; епархиальное управление; соборные флигели; некрополь», «Павильон рынка». Оценка воздействия проводимых работ на объекты культурного наследия», в составе проектной документации «Модернизация торгового комплекса литер Хх, расположенного по ул. Станиславского на объекте заказчика по адресу: ...».

Таким образом, из совокупности представленных в материалы дела доказательств следует, что контролируемым лицом ЗАО «Центральный рынок» с 2013 года во исполнение положений Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ и Постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14 ведутся работы по строительству и реконструкции зданий Центрального рынка, разработана «Архитектурная концепция реконструкции и застройки территории Центрального рынка в г. Ростове-на-Дону», которая была согласована с Министерством культуры Ростовской области, также на основании представленного акта государственной историко-культурной экспертизы от 26.05.2021 Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области согласовал указанный выше раздел 12.

Из содержания представленного в материалы дела определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении № 15 от 25 июля 2021 года также следует, что контролирующий орган Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области пришел к выводу о том, что действия ЗАО «Центральный рынок», выраженные в разработке раздела проектной документации обеспечения сохранности объекта культурного наследия в соответствии с п. 3 ст. 36 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, а также разработка плана комплексной реконструкции территории Центрального рынка, свидетельствуют о принятии необходимых мер с целью соблюдения требований Постановления Правительства Ростовской области от 17.01.2013 года № 14.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия считает обоснованными доводы административного истца о том, что понуждая ЗАО «Центральный рынок» к устранению допущенных им нарушений законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия контролирующий орган в оспариваемом Предписании от 23.07.2021 № 76 не изложил ясно и недвусмысленно свое требование, не сформировал у контролируемого юридического лица четкого представления относительно того, что необходимо сделать и от каких действий ему следует воздержаться.

Принимая во внимание, что работы по строительству и реконструкции Центрального рынка проводятся в соответствии с утвержденной Архитектурной концепцией реконструкции и застройки территории Центрального рынка в г. Ростове-на-Дону, в соответствии с планом комплексной реконструкции территории ЗАО «Центральный рынок» на 2021-2023 гг., судебная коллегия также считает обоснованными доводы административного истца о том, что указанный в оспариваемом Предписании от 23.07.2021 № 76 срок устранения нарушений не отвечает принципу разумности и исполнимости.

По приведенным мотивам судебная коллегия по административным приходит к выводу о наличии в данном деле совокупности предусмотренных положениями ст. ст. 218, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для удовлетворения административного иска, поскольку оспариваемое Предписание Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области не соответствует положениям ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Доводы представителя административного ответчика о том, что контролирующий орган не обязан указывать в Предписании контролируемому лицу конкретные действия по устранению выявленных входе проверки нарушений, противоречит, как приведенным выше положениям ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, так и принципу исполнимости предписания.

Согласно приведенной выше правовой норме Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом требования, изложенные в предписании должны быть исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения. Предписание не должно сводиться к формальному предъявлению определенных требований.

Исполнимость предписания в таком случае является важным требованием к этому виду правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

В данном случае оспариваемое Предписание Комитета 23.07.2021 № 76 указанным выше требованиям не соответствует, а потому оснований полагать, что оспариваемое Предписание является законным и не нарушает права административного истца у суда первой инстанции в данном деле не имелось, поскольку оспариваемое предписание не содержит указания как на конкретные допущенные ЗАО «Центральный рынок» нарушения действующего законодательства, так и на конкретные действия по устранению контролируемым лицом допущенных нарушений, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства, и свидетельствует о несоответствии Предписания критерию исполнимости.

Руководствуясь ст. ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 14 октября 2021 года - отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать незаконным предписание Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области № 76 от 23.07.2021 года об устранении выявленных нарушений законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течении шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: Ю.М. Москаленко

Судьи: О.П. Богатых

И.В. Новикова

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14.03.2022