Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к ГУ МВД России по Ростовской области, заинтересованное лицо: начальник ООРВП и ВЖ УВМ ГУ МВД России по Ростовской области, об оспаривании приказа, по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 12 ноября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Последова А.Ю., судебная коллегия по административным делам,

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным иском к ГУ МВД России по Ростовской области, заинтересованное лицо: начальник ООРВП и ВЖ УВМ ГУ МВД России по Ростовской области ФИО2, о признании незаконным приказа ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016 года № 1834 «О создании Межведомственной комиссии по распределению установленной Правительством Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» (далее - МВК по распределению квоты), а также об обязании принять заявление о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации в пределах квоты.

В обоснование требований ФИО1 указала, что 3 марта 2020 года и 19 июня 2020 года она обращалась в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области с анкетой (заявлением) иностранного гражданина, претендующего на получение квоты на выдачу разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Согласно выпискам из протоколов от 13 марта 2020 года № 2 и от 3 июля 2020 года № 5 заседаний МВК по распределению квоты не установлена устойчивость социальных связей ФИО1 на территории Ростовской области, в связи с чем ей было рекомендовано повторно обратиться с заявлением о выделении квоты в июле 2020 года, а впоследствии в октябре 2020 года.

13 июля 2020 года ФИО1 обратилась в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области с заявлением о разъяснении порядка обращения с заявлением для предоставления государственной услуги в соответствии с Административным регламентом МВД России в пределах квоты, установленной Правительством Российской Федерации, но без обращения с анкетой (заявлением) иностранного гражданина в МВК по распределению квоты. Письмом ГУ МВД России по Ростовской области от 4 августа 2020 года № 3/206102902222 ФИО1 разъяснено, что заявления иностранных граждан о выдаче квоты для оформления разрешений на временное проживание в Российской Федерации рассматриваются Межведомственной Комиссией при ГУ МВД России по Ростовской области.

ФИО1 в административном иске указала, что таким решением ей фактически было отказано в возможности предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации без обращения в МВК по распределению квоты.

Поскольку МВК по распределению квоты создана Приказом ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016 года № 1834, то данный приказ, как полагает административный истец, обладает признаками нормативного правового акта, однако издан территориальным органом МВД России на региональном уровне, в полномочия которого не входит принятие таких нормативных правовых актов.

ФИО1 считает, что указанный приказ издан в нарушение правил подготовки правовых актов в территориальных органах МВД России. В обоснование своей позиции указывает на то, что ст. 33 Федерального закона
от 3 июля 2016 года № 305-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», ссылка на которую содержится в оспариваемом приказе, не предусматривает создание Межведомственной комиссии по распределению установленной Правительством Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации, не устанавливает отдельного механизма распределения квот, выделенных Правительством Российской Федерации субъектам Российской Федерации. Кроме того, указанным законом полномочия переданы МВД России, но не территориальным органам, тогда как на федеральном уровне нормативно-правовой акт об утверждении типового положения о создании межведомственных комиссий отсутствует.

ФИО1, полагая, что оспариваемым Приказом ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016 года № 1834 фактически нарушены её права, просила суд: признать незаконным и отменить с даты издания приказ ГУ МВД России по Ростовской области о создании Межведомственной комиссии по распределению установленной Правительством Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации от 31 декабря 2016 года
№ 1834; признать незаконными требования ГУ МВД России по Ростовской области об обращении в МВК по распределению квоты с заявлением о выделении утвержденной Правительством Российской Федерации квоты на оформление разрешения на временное проживание в Российской Федерации; обязать ГУ МВД России по Ростовской области принять заявление о выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации в пределах квоты, выделенной Правительством Российской Федерации на Ростовскую область на 2020 год, в порядке, установленном Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 08 июля 2020 года №407.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 12 ноября 2020 года в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе ФИО1 ставит вопрос об отмене решения как незаконного и необоснованного, а также о принятии нового решения об удовлетворении требований в полном объеме.

Согласно доводам жалобы, в нарушение действующего законодательства, ГУ МВД России по Ростовской области введена дополнительная процедура распределения выделенной Правительством Российской Федерации на субъект квоты на календарный год. В жалобе указано, что создание Межведомственной комиссии по распределению квоты выходит за пределы полномочий территориального органа МВД России. По мнению ФИО1, решения такой комиссии препятствуют реализации её законных прав и свобод в получении разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Кроме того, заявитель жалобы указал, что судом первой инстанции также допущено нарушение норм процессуального права, выразившееся в отказе объединить рассмотрение административных дел по административным искам ФИО1, ФИО16 к ГУ МВД России по Ростовской области, а также в отказе в привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц членов межведомственной комиссии.

Судом апелляционной инстанции дело рассмотрено в порядке ст. ст. 150, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в отсутствие заявителя апелляционной жалобы ФИО1, начальника ООРВП и ВЖ УВМ ГУ МВД России по Ростовской области ФИО2, извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФИО1 - ФИО3 поддержала требования административного иска и доводы апелляционной жалобы.

Представитель ГУ МВД России по Ростовской области ФИО4 просила решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в порядке ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в отсутствие административного истца ФИО1 и заинтересованного лица - начальника ООРВП и ВЖ УВМ ГУ МВД России по Ростовской области ФИО2, извещенных о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам не находит оснований, предусмотренных положениями ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Положения ч. 1 ст. 218 КАС РФ предоставляют гражданину и юридическому лицу право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения, действия, бездействия органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

По смыслу положений п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 1, 2 ч. 9, 10 ст. 226 КАС РФ, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п. 3, 4 ч. 9 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из норм ч. 3 ст. 62 КАС РФ, обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по указанным административным делам.

В ходе апелляционного рассмотрения настоящего дела не установлено условий для удовлетворения административного иска ФИО1

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, регулируются Федеральным законом от 25.07.2002г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

В соответствии с п. 1 ст. 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, если иное не установлено названным Федеральным законом. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

На основании абз. 1 п. 4 ст. 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел по заявлению, поданному в указанный орган временно пребывающим в Российской Федерации иностранным гражданином, либо по заявлению, поданному иностранным гражданином в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве проживания этого гражданина, в четырехмесячный срок выдает иностранному гражданину разрешение на временное проживание либо отказывает ему в выдаче такого разрешения.

Приказом МВД России от 08 июня 2020 года № 407 на основании
п. 8 ст. 6 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» утверждён Административный регламент МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации (далее – Административный регламент), регулирующий порядок выдачи разрешения на временное проживание и перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание.

В силу абз. 1 п. 20 Административного регламента непосредственное предоставление государственной услуги осуществляется территориальными органами МВД России на региональном уровне.

Согласно п. 86 Административного регламента основанием для начала административной процедуры является подача заявителем заявления на бумажном носителе непосредственно в подразделение по вопросам миграции либо поступление такого заявления из дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации с приложением всех необходимых документов.

Согласно подп. 19 п. 13 Положения о Главном управлении Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ростовской области, утвержденного приказом МВД России от 25 июля 2017 года № 529, ГУ МВД России по Ростовской области осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции.

На основании подп. 32 п. 13 Положения ГУ МВД России по Ростовской области в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации осуществляет выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства и аннулирование разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации.

В соответствии с подп. 11 п. 14 Положения ГУ МВД России по Ростовской области в целях осуществления своих полномочий имеет право образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные, в сфере внутренних дел.

В силу подп. 20 п. 15 Положения начальник ГУ МВД России по Ростовской области издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности ГУ МВД России по Ростовской области, подчиненных органов и организаций, обеспечивает контроль за их исполнением.

При этом на основании подп. 11 п. 15 Положения начальник ГУ МВД России по Ростовской области создает при необходимости в пределах утвержденных нормативов штатной численности и категорий должностей временные формирования для реализации задач и осуществления полномочий, возложенных на ГУ МВД России по Ростовской области.

На территории Ростовской области в целях обеспечения непрерывности осуществления переданных МВД России функций и полномочий упраздненной ФМС России, обеспечения справедливого и равномерного распределения квоты, установленной Правительством Российской Федерации для Ростовской области, на выдачу разрешений на временное проживание в Российской Федерации, приказом ГУ МВД России по Ростовской области от 31.12.2016 года № 1834 создана Межведомственная Комиссия по Ростовской области по распределению установленной Правительством Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации.

Согласно п. 1.2 Положения о Межведомственной Комиссии (далее – Положение), утвержденного указанным выше приказом, Межведомственная Комиссия осуществляет свою работу на основе взаимодействия с заинтересованными государственными органами Ростовской области.

На основании п. 2.1 Положения задачами Межведомственной Комиссии является рассмотрение ходатайств (анкет) иностранных граждан о выделении квоты на выдачу разрешений на временное проживание в Российской Федерации, устанавливаемой Правительством Российской Федерации для Ростовской области на текущий год, и предоставление рекомендаций по каждому рассмотренному заявлению.

Исходя из п. 2.2 Положения, при рассмотрении ходатайства (анкеты) Межведомственная Комиссия проверяет и принимает во внимание следующие обстоятельства: целесообразность проживания иностранного гражданина в Ростовской области с учетом экономических, демографических, этнокультурных и иных условий региона проживания и наличие у иностранного гражданина удовлетворительных жилищных условий; наличие легального источника доходов, в том числе предполагаемого, достаточного для обеспечения минимального прожиточного уровня в Ростовской области; состояние рынка труда и востребованность имеющейся у кандидата профессии (специальности); уровень криминогенной обстановки, состояние межнационального согласия и его влияние на положение иностранных граждан (миграционная безопасность) в Ростовской области, необходимость поддержания общественного порядка и национальной безопасности государства; необходимость обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия Ростовской области; наличие ходатайств международных, иностранных, общественных, производственных организаций, государственных федеральных и муниципальных учреждений и органов, российских и иностранных граждан; наличие персональных сведений об иностранном гражданине, которые могут иметь значение при рассмотрении ходатайства иностранного гражданина о выделении квоты; определяет категорию иностранных граждан для первоочередного рассмотрения ходатайств (анкет) в соответствии с миграционной обстановкой в Ростовской области.

В соответствии с п. 2.3 Положения по результатам рассмотрения каждого ходатайства (анкеты), с учетом всех имеющих значение обстоятельств, Межведомственная Комиссия принимает следующие решения: выделить иностранному гражданину квоту и рекомендовать обратиться с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание в кратчайшие сроки; отказать в выделении квоты, с указанием основания отказа, и рекомендовать обратиться в более поздний срок.

Решения Межведомственной Комиссии носят рекомендательный характер.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела,
3 марта 2020 года гражданка Республики Армения - ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, обратилась в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области с анкетой иностранного гражданина, претендующего на получение в Ростовской области в 2020 году квоты на выдачу разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Вместе с анкетой ФИО1 в уполномоченный орган представлены: ходатайство о рассмотрении вопроса о выделении ей, гражданки Республики Армении, квоты на 2020 год для оформления разрешения на временное проживание на территории Российской Федерации; копия паспорта гражданки Республики Армения с нотариально удостоверенным переводом на русский язык; копия миграционной карты; копия гражданско-правового договора с работником от 20 апреля 2018 года; ходатайство ФИО9 о предоставлении ФИО1, являющейся ее родственницей, квоты, установленной на 2020 год для получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации, которая также обязуется предоставить для проживания и регистрации ФИО1 принадлежащий ей жилой дом на территории г. Ростова-на-Дону.

Согласно выписке из протокола № 2 заседания МВК по распределению квоты от 13 марта 2020 года, комиссией не установлена устойчивость социальных связей на территории Ростовской области гражданки Армении ФИО1, в связи с чем, ей рекомендовано в июле 2020 года обратиться с заявлением о выдаче квоты для оформления разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

19 июня 2020 года ФИО1 повторно обратилась в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области с анкетой иностранного гражданина, претендующего на получение в Ростовской области в 2020 году квоты на выдачу разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Согласно выписке из протокола № 5 заседания МВК по распределению квоты от 3 июля 2020 года, комиссией также не установлена устойчивость социальных связей на территории Ростовской области гражданки Армении ФИО1, в связи с чем ей рекомендовано обратиться с заявлением о выдаче квоты для оформления разрешения на временное проживание в Российской Федерации в октябре 2020 года.

13 июля 2020 года ФИО1 обратилась в УВМ ГУ МВД России по Ростовской области с заявлением о разъяснении порядка обращения с заявлением и пакетом документов для предоставления государственной услуги по выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации в соответствии с нормами Административного регламента МВД России в пределах квоты, установленной Правительством Российской Федерации.

Письмом начальника УВМ ГУ МВД России по Ростовской области от
4 августа 2020 года № 3/206102902222 ФИО1 разъяснено, что заявления иностранных граждан о выдаче квоты для оформления разрешений на временное проживание в Российской Федерации рассматриваются Межведомственной комиссией при ГУ МВД России по Ростовской области. Организация деятельности Межведомственной комиссии не противоречит законодательству Российской Федерации.

ФИО1 обратилась в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении документов, регламентирующих деятельность Межведомственной комиссии при ГУ МВД России по Ростовской области, по результатам рассмотрения которого заявителю направлен пакет документов.

Судебная коллегия установила, что приказ ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016г. № 1834 вступил в силу с 1 января 2017 года и действовал до 13 января 2021 года. Указанным приказом создана МВК по распределению квоты; утверждено Положение о МВК по распределению квоты; утвержден бланк анкеты иностранного гражданина; определены организационные мероприятия ведомственного характера. Как следует из Положения МВК по распределению квоты, комиссия предоставляет рекомендации по каждому рассмотренному заявлению (п. 1.4, п.2.1 Положения).

Таким образом, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что из содержания приказа от 31.12.2016 года № 1834 и утвержденного им Положения следует, что в данных актах приведены не общеобязательные предписания для неограниченного круга лиц, а правила деятельности самой Межведомственной Комиссии, имеющие
организационно-распорядительный, ведомственный характер, а обжалуемый приказ издан в пределах компетенции ГУ МВД России по Ростовской области, предоставленной соответствующими нормативными актами.

ФИО1 не представила суду доказательств нарушения её прав и законных интересов, как иностранного гражданина, претендующего на получение квоты на выдачу разрешения на временное проживание в Российской Федерации, оспариваемым Приказом ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016 года № 1834.

Административным истцом также не принято во внимание, что выдача иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации при комиссионном распределении квот регламентируется федеральным законодательством и Правительством Российской Федерации.

На основании изложенного не подлежат удовлетворению и остальные требования, заявленные административным истцом, поскольку они производны от требования о признании незаконным Приказа ГУ МВД России по Ростовской области от 31 декабря 2016 года № 1834.

Избранный административным истцом способ судебной защиты не обеспечивает восстановление предполагаемого им нарушения прав.

Доводы апелляционной жалобы, объяснения в суде апелляционной инстанции представителя административного истца не позволяют сделать иной вывод. Само по себе фактическое несогласие ФИО1 с результатами рассмотрения МВК по распределению квоты её обращения не свидетельствует об обоснованности и правомерности заявленных ею требований.

Иные доводы жалобы не опровергают выводов суда, изложенных в решении, и потому не могут служить основанием к его отмене.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда, предусмотренных ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 12 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 -
без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Е.О. Авилова

Судьи С.Ф. Медведев

А.Ю. Последов

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 февраля 2021 года