Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 18 августа 2021 г. административное дело по административному исковому заявлению председателя Совета муниципального района «Акшинский район» ФИО1 к главе муниципального района «Акшинский район» ФИО2, администрации муниципального района «Акшинский район» о признании незаконным бездействия, понуждении к действиям, признании недействующим заключения №382 от 05.03.2021, признании незаконным постановления № 85 от 03.03.2021,

по апелляционной жалобе главы муниципального района «Акшинский район» ФИО2 на решение Акшинского районного суда Забайкальского края от 16.04.2021.

Заслушав доклад судьи Шишкаревой С.А., судебная коллегия

установила:

24.02.2021 Совет муниципального района «Акшинский район» (далее – Совет) в лице председателя ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что Совет в рамках своей компетенции неоднократно направлял в адрес главы муниципального района «Акшинский район» ФИО2 (далее также - глава района) для дачи заключения проект решения о внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета № 43 от 19.10.2018 (далее также – проект решения).

Однако глава района заключение к проекту решения не предоставляет, что препятствует деятельности Совета и нарушает нормы действующего законодательства. Поэтому административный истец просил признать незаконным бездействие главы района ФИО2 и возложить на него обязанность по предоставлению указанного заключения на проект решения (т. 1 л.д. 2-4).

В последующем административный истец уточнил заявленные требования, указав, что в период судебного разбирательства административный ответчик предоставил заключение № 382 от 05.03.2021 в отношении указанного проекта решения, подписанное главой района ФИО2 Однако, по мнению административного истца, данное заключение не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.к. хотя и поименовано заключением, но по своей форме и содержанию оно таковым не является, поскольку не содержит мотивированных выводов, а включает лишь указание на отсутствие необходимости в принятии проекта со ссылкой на постановление администрации муниципального района «Акшинский район» № 85 от 03.03.2021 «О денежном вознаграждении председателю Совета муниципального района «Акшинский район». Поэтому административный истец просил признать данное заключение недействующим (т. 1 л.д. 103).

Наряду с указанным административным иском председатель Совет в лице председателя ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления № 85 от 03.03.2021 «О денежном вознаграждении председателю Совета муниципального района «Акшинский район», принятого главой муниципального района. В обоснование указано на отсутствие у главы муниципального района полномочий по установлению порядка выплаты и размера денежного вознаграждения председателю Совета. Данный вопрос относится к исключительной компетенции представительного органа (т. 1 л.д. 172-174, т. 2 л.д. 17-18).

Административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены судом в одно производство (т. 1 л.д. 168-169).

Протокольным определением к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена администрация муниципального района «<адрес>» (т. 2 л.д. 14-15).

Решением Акшинского районного суда Забайкальского края от 16.04.2021 постановлено:

"Административные исковые требования Совета муниципального района «Акшинский район» к главе муниципального района «Акшинский район», администрации муниципального района «Акшинский район» о признании незаконным бездействия, понуждении к действию - предоставить заключение, о признании недействующим заключения от 05.03.2021 № 382, о признании незаконным постановления № 85 от 03.03.2021 удовлетворить частично.

Признать незаконным постановление № 85 от 03.03.2021 «О денежном вознаграждении председателю Совета муниципального района «Акшинский район», подписанное главой муниципального района «Акшинский район» ФИО2.

Признать недействующим заключение главы муниципального района «Акшинский район» ФИО2 № 382 от 05.03.2021.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать" (т. 2 л.д. 27-34).

В апелляционной жалобе ФИО2 ставит вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с выводом суда о том, что определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Данный вывод сделан без учета положений Порядка материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденного решением Совета муниципального района «Акшинский район» № 44 от 23.05.2007, из которого этого вывода не следует. Также не согласен с выводом суда о незаконности оспариваемого заключения. Считает, что поскольку на момент вынесения решения в данной части решение суда, которым постановление № 85 от 03.03.2021 признано незаконным, не вступило в законную силу, суд в обоснование незаконности заключения не мог ссылаться на факт признания незаконным указанного постановления. Решение не содержит ссылок на нормы права и судебную практику, предъявляющие требования к оформлению заключения, действующим законодательством таковые к форме и содержанию заключений не предъявляется. Отмечает, что оспариваемое заключение содержит информацию, на какой проект решения оно дано, и по какой причине проект не может быть принят. Постановлением № 85 от 03.03.2021 (в редакции № 87 от 05.03.2021) председателю Совета установлен размер ежемесячного денежного вознаграждения - 5,7 должностных окладов. Однако проектом решения Совета № 17 от 30.04.2021 денежное вознаграждение установлено в размере 6,2 должностных окладов. Принятие проекта решения Совета от 30.04.2021 привело бы к наличию двух противоречивых нормативных актов и проблемам их применения (т. 2 л.д. 38-41).

В судебное заседание суда участвующие в деле лица не явились, явку представителей не направили при надлежащем извещении, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли, о причинах неявки не сообщили. На основании положений ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) дело рассмотрено в отсутствие неявившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч.2 ст. 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушений такого характера судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со ст.46 (ч.ч.1 и 2) Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.218 КАС РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу ч.2 ст.1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Согласно ч.9 ст.226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Частью 11 статьи 226 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельства, указанные в пунктах 3 и 4 части 9 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения, действия (бездействия).

Согласно п.1 ч.2 ст.227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решений, действий (бездействия), если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному акту.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решением Совета №43 от 19.10.2018 утверждено Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район».

Решением Совета №46 от 27.12.2019 внесены изменения в данное Положение, касающиеся установления председателю Совета, осуществляющему свои полномочия на постоянной основе, денежного вознаграждения.

Вступившим в законную силу решением Забайкальского краевого суда от 11.09.2020 по делу №3а-89/2020, имеющим в силу ч.2 ст. 64 КАС РФ преюдициальное значение, решение Совета №46 от 27.12.2019 признано недействующим со дня принятия, в связи с нарушением установленной частью 12 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ процедуры принятия и с нарушением требований Бюджетного кодекса РФ (принято в отсутствие заключения главы местной администрации и в отсутствие финансово-экономического обоснования к проекту решения).

В дальнейшем, как установлено судом первой инстанции, Совет в лице председателя ФИО1 неоднократно (29.12.2020, 11.01.2021, 19.01.2021, 03.02.2021) обращался к главе района с просьбой дать заключение к вновь разработанному проекту решения Совета «О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район» (т.1 л.д. 83, 84, 85-86, 87-88, 107-109).

На указанные обращения главой района предоставлялись ответы различного содержания (т.1 л.д. 89, 90, 91, 92).

Однако заключение не дано, бездействие в указанной части послужило основанием для обращения с данным административным иском.

В период судебного разбирательства главой района издано постановление № 85 от 03.03.2021 об установлении председателю Совета денежного вознаграждения в размере 5,7 должностных оклада (в ред. постановления № 87 от 05.03.2021) (т.1 л.д.254-255).

Также в период судебного разбирательства главой района 05.03.2021 дано заключение на указанный проект решения Совета, согласно которому необходимость принятия предложенного проекта решения отсутствует, т.к. денежное вознаграждение председателю Совета установлено постановлением главы района № 85 от 03.03.2021 (т.1 л.д.116).

Частично удовлетворяя заявленные требования и признавая постановление главы района № 85 от 03.03.2021 незаконным, суд первой инстанции исходил из отсутствия у последнего полномочий на его принятие, поскольку вопросы установления денежного вознаграждения председателя Совета отнесены к исключительной компетенции Совета. Признавая заключение главы района от 05.03.2021 недействующим, суд указал, что по сути поставленного вопроса главой района заключение не дано, т.к. в нем содержится ссылка лишь на наличие постановления от № 85 от 03.03.2021, признанного судом незаконным.

Судебная коллегия находит указанные выводы суда первой инстанции правильными, а доводы апелляционной жалобы - необоснованными.

В соответствии с ч.1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Согласно ч.1 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Полномочия главы муниципального образования предусмотрены ст. 36 данного Федерального закона, к их числу помимо прочего относится подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования; издание в пределах своих полномочий правовых актов (п.п.3, 4 ч.4).

В свою очередь, полномочия представительного органа муниципального образования закреплены в ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. В части 10 данной правовой нормы определена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования, в которую, в том числе, включено определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления (п.8).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35).

В соответствии с п. 15 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

В силу ч. 4 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 23 Устава муниципального района «Акшинский район» Совет муниципального района «Акшинский район» является выборным, постоянно действующим представительным органом муниципального района. Расходы на обеспечение деятельности Совета муниципального района предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Согласно п. 10 ст. 23 Устава организацию деятельности Совета муниципального района осуществляет председатель Совета муниципального района, избираемый из своего состава и осуществляющий полномочия на постоянной основе.

Как установлено п. 2 ст. 30 Устава, главе муниципального района, председателю Совета муниципального района, замещающим муниципальную должность на постоянной основе, кроме прочих гарантий, гарантируются денежное вознаграждение.

Из ст. 19, 20 Регламента Совета муниципального района «Акшинский район», принятого решением Совета № 78 от 28.06.2013, следует, что председатель Совета осуществляет свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Денежное содержание председателю Совета устанавливается решением Совета в соответствии с законами Забайкальского края и с учетом сметы расходов, утвержденной Советом муниципального района «Акшинский район».

В соответствии с п.2 ч.3 ст. 1, ст. 3 Закона Забайкальского края от 24.12.2010 № 455-ЗЗК «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, кроме гарантий, установленных ч. 2 настоящей статьи, гарантируется денежное вознаграждение.

Лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, муниципальным нормативным правовым актом за счет средств местного бюджета устанавливается денежное вознаграждение, которое состоит из должностного оклада, надбавок и иных выплат.

Аналогичные требования предусмотрены в ст. 27, ст. 29 Закона Забайкальского края от 10.06.2020 №1826-ЗЗК «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Забайкальском крае», действующего в настоящее время.

В данном случае денежное вознаграждение лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», установлено Советом в пределах своих полномочий (решение Совета № 43 от 19.10.2018 об утверждении соответствующего Положения).

Именно в связи с необходимостью изменения данного Положения в части установления размера денежного вознаграждения Советом в пределах своих полномочий внесен соответствующий проект решения.

Исходя из анализа приведенных выше правовых норм, Устава и Регламента Совета, денежное содержание председателю Совета, как направленное на определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности соответствующего органа местного самоуправления, отнесено к исключительной компетенции Совета, и вопреки доводам апелляционной жалобы со ссылкой на Порядок материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденный решением Совета муниципального района «Акшинский район» № 44 от 23.05.2007, не включено в полномочия главы муниципального района.

В этой связи суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого решения главы района об установлении председателю Совета денежного вознаграждения, которое выражено в постановлении № 85 от 03.03.2021.

Поскольку данное постановление издано главой района в отсутствие компетенции, т.е. неуправомоченным лицом, оно по смыслу определения, содержащегося в Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не обладает признаками нормативного правового акта, и в результате признания его незаконным, не влечет юридических последствий.

Обстоятельства и выводы об исключительной компетенции Совета по рассматриваемому кругу вопросов содержатся также в вышеуказанном решении Забайкальского краевого суда от 11.09.2020 по делу № 3а-89/2020.

Отмечается, что само по себе право Совета на установление (изменение) председателю денежного вознаграждения, администрацией муниципального района при рассмотрении дела № 3а-89/2020 не оспаривалось, а оспаривалась лишь процедура принятия Советом соответствующего решения, при этом администрация настаивала на обязательности получения у неё заключения на проект решения.

Согласно ч.12 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Согласно части 8 статьи 23 Устава нормативные правовые акты Совета муниципального района, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств бюджета муниципального района, могут быть внесены на рассмотрение Совета муниципального района только по инициативе главы муниципального района «Акшинский район» или при наличии заключения главы муниципального района «Акшинский район».

Аналогичные положения предусмотрены и в части 8 статьи 23 Устава, п.7 ст. 92 Регламента Совета муниципального района «Акшинский район».

Отсюда следует, что для целей принятия рассматриваемого решения Совета об установлении (изменении) председателю денежного вознаграждения, как направленного на осуществление расходов из местного бюджета, требуется заключение главы местной администрации.

Кроме того, пунктом 4 статьи 92 Регламента установлено, что текст проекта муниципального правового акта, разработчик проекта обязан представить в электронном варианте и на бумажном носителе с приложением, в том числе финансово-экономического обоснования (в случае внесения проекта нормативного акта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат из средств бюджета).

Поскольку предоставляемые Советом для целей получения заключения документы не соответствовали предъявляемым требованиям по своему перечню и содержанию, что установлено судом первой инстанции из объяснений сторон и не оспаривалось по делу, суд не усмотрел незаконного бездействия административного ответчика в даче заключения на проект решения Совета, в связи с чем в данных требованиях отказал. Решение суда в указанной части не оспаривается, его законность сомнений не вызывает.

В то же время, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд обоснованно признал оспариваемое заключение главы района от 05.03.2021 недействующим, поскольку, как следует из его содержания, помимо констатации факта установления денежного вознаграждения постановлением главы района от 03.03.2021 и отсутствия в связи с этим необходимости в новом установлении денежного вознаграждения, данное заключение не содержит иных выводов.

Иными словами этот документ не отвечает целям такого рода заключений местной администрации, поскольку в нем фактически помимо изложенного не имеется иных утверждений, сделанных на основе выводов и анализа самого проекта решения Совета и финансово-экономического обоснования данного проекта.

Поскольку дела по административным искам Совета в порядке ст. 136 КАС РФ объединены судом в одно производство и требования как об оспаривании заключения от 05.03.2021, так и об оспаривании постановления от 03.03.2021 рассмотрены совместно и были удовлетворены, доводы апелляционной жалобы о том, что незаконность постановления от 03.03.2021 на момент принятия решения о признании незаконным заключения от 05.03.2021 не подтверждена вступившим в силу судебным актом, основана на ошибочном толковании норм процессуального права.

Ввиду того, что проверка законности постановления от 03.03.2021 и заключения от 05.03.2021 взаимосвязаны, суд правомерно рассмотрел данные требования в одном производстве.

Доводы апелляционной жалобы в своей совокупности повторяют правовую позицию административного ответчика, изложенную при рассмотрении дела судом первой инстанции, не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции; направлены на иное толкование норм действующего законодательства, в связи с чем, они признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены постановленного судебного решения.

При рассмотрении дела суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам, выводы суда не противоречат материалам дела, юридически значимые обстоятельства по делу судом установлены правильно, нормы материального права судом применены верно. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, по настоящему делу не установлено.

В то же время, поскольку судом первой инстанции при удовлетворении требований об оспаривании заключения главы района от 05.03.2021 не разрешен связанный с их удовлетворением вопрос о необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, данный вопрос подлежит разрешению судом апелляционной инстанции путем дополнения решения суда указанием на обязание администрации муниципального района «Акшинский район» повторно рассмотреть представленные Советом документы для целей дачи заключения на проект решения.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Акшинского районного суда Забайкальского края от 16.04.2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Дополнить резолютивную часть решения указанием на обязание администрации муниципального района «Акшинский район» повторно рассмотреть представленные документы для целей дачи заключения на проект решения Совета муниципального района «Акшинский район» «О внесении дополнений и изменений в Положение о денежном вознаграждении и предоставлении отпуска лицам, замещающим муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципального района «Акшинский район», утвержденное решением Совета муниципального района «Акшинский район» от 19.10.2018 №43».

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи