Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Ефименко Е.В.,
судей	Песецкой С.В., Борисихиной С.А.,
по докладу судьи	Борисихиной С.А.,
при секретаре	< Ф.И.О. >11,

слушала в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Краснодарского края - прокурора г. Сочи к администрации города Сочи о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования город Сочи,

по апелляционному представлению прокурора г.Сочи < Ф.И.О. >5, апелляционному представлению помощника прокурора Центрального района г. Сочи < Ф.И.О. >6 на решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 26 марта 2018 года.

Заслушав доклад судьи, судебная коллегия

установила:

Первый заместитель прокурора Краснодарского края - прокурор г.Сочи обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации города Сочи о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования город Сочи.

В обоснование заявленных требований указано, что прокуратурой города Сочи проведена проверка исполнения законодательства в сфере образования, по результатам которой установлено, что численность мест в функционирующих муниципальных дошкольных образовательных бюджетных учреждениях города (далее по тексту - МДОБУ) не позволяет покрыть потребность детского населения в получении дошкольного образования. В результате сложившейся в городе ситуации в сфере дошкольного образования нарушаются права и законные интересы малолетних воспитанников МДОБУ и их родителей на получение детьми качественных услуг в области дошкольного образования, воспитания. Таким образом, отсутствие достаточных мест в муниципальных дошкольных образовательных организациях для покрытия нуждаемости, свидетельствуют о ненадлежащей работе администрации город Сочи по организации предоставления дошкольного образования, кроме того, принятые мероприятия являются недостаточными и не соответствуют имеющимся потребностям жителей города Сочи в детских садах. По фактам выявленных нарушений прокуратурой города Главе города Сочи вносились представления.

Административный истец просит обязать администрацию города Сочи дополнительно создать места в дошкольных образовательных организациях города Сочи путем строительства (приобретения) новых зданий детских садов, капитального ремонта и реконструкции существующих зданий, аренды зданий под дошкольные образовательные организации согласно реальной потребности несовершеннолетних в возрасте от 2 месяцев до 8 лет, проживающих на территории города Сочи, и в целях обеспечения доступного общего образования на территории муниципального образования город Сочи до 2025 года дополнительно ввести 10000 новых мест для дошкольного образования несовершеннолетних: до <...><...>; с <...> по <...><...>, то есть ежегодно по <...>.

Обжалуемым решением Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 26 марта 2018 года в удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора Краснодарского края - прокурора г. Сочи к администрации города Сочи о признании незаконным бездействия отказано.

В апелляционных представлениях первый заместитель прокурора края – прокурор г.Сочи < Ф.И.О. >5 и помощник прокурора Центрального района г. Сочи < Ф.И.О. >6 просят данное решение отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения прокурора < Ф.И.О. >7, поддержавшего доводы апелляционных представлений, судебная коллегия считает обжалуемое решение суда не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Как следует из материалов дела, прокуратурой города Сочи проведена проверка исполнения законодательства в сфере образования, по результатам которой установлено, что численность мест в функционирующих муниципальных дошкольных образовательных бюджетных учреждениях города не позволяет обеспечить потребность детского населения в получении дошкольного образования, а именно образовательных учреждений, осуществляющих воспитание, обучение и развитие, а также присмотр, уход и оздоровление воспитанников в возрасте от 2 месяцев в г. Сочи не имеется, на городской очереди по состоянию на 11 августа 2017 года, согласно информации управления по образованию и науки администрации города Сочи, в возрасте от 0 до 3 лет состоит <...>, в возрасте от 3 до 7 лет - <...>, в среднем по городу переуплотненность МДОБУ составляет <...> Для покрытия потребности населения в услугах дошкольного образования необходимо расширить сеть муниципальных дошкольных образовательных учреждений на <...> для детей в возрасте от 3 до 7 лет. Между тем, на очереди состоит примерно <...> в возрасте от 0 до 3 лет, из них, согласно базе «Информика», в возрасте от 2 до 3 лет примерно <...>.

Статья 171 Бюджетного кодекса РФ указывает, что составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.

Статьей 185 Бюджетного кодекса РФ определен порядок внесения проекта бюджета на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования, что закреплено положениями статьи 215.1. Бюджетного кодекса РФ.

Во исполнение бюджета принимаются муниципальные программы в рамках и пределах доведенных бюджетных лимитов.

Согласно пункту 1 статьи 45 Устава муниципального образования город-курорт Сочи (далее по тексту Устав г. Сочи) администрация в сфере образования, социально-культурного обслуживания населения осуществляет следующие полномочия, в том числе, организует предоставление общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

Частью 1 статьи 27 Устава г. Сочи установлено, что в исключительной компетенции Городского Собрания Сочи находятся: утверждение бюджета города Сочи и отчета о его исполнении, а также принятие планов и программ развития города Сочи, утверждение отчетов об их исполнении.

Таким образом, формирование проекта бюджета, его утверждение и реализация относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления, которые самостоятельны в выборе приоритетов расходования денежных средств, направленных на решение вопросов местного значения.

В апелляционных представлениях указывается на то, что с учетом существующей очередности в дошкольные образовательные учреждения, принимаемые администрацией города Сочи меры являются недостаточными, что свидетельствует о неисполнении обязанностей, возложенных на органы местного самоуправления по обеспечению общедоступного бесплатного дошкольного образования.

Однако судебная коллегия полагает указанные выводы апелляционных представлений несостоятельными по следующим основаниям.

Как следует из содержания пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях относятся к вопросам местного значения городского округа.

Из этого следует вывод о том, что орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

Так, утверждение бюджета муниципального образования город-курорт Сочи относится к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления - Городского собрания Сочи, а составление проекта бюджета относится к исключительно компетенции финансового органа муниципального образования - Департамента по финансам и бюджету администрации города Сочи.

В муниципальном образовании город-курорт Сочи в установленном законом порядке принят бюджет, во исполнение которого были приняты и реализованы муниципальные программы, направленные на совершение всех необходимых действий по реализации детских дошкольных образовательных учреждений.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, административным ответчиком были представлены соответствующие муниципальные программы, в том числе: муниципальная программа г. Сочи «Развитие инфраструктуры муниципального образования город-курорт Сочи», утвержденная постановлением администрации города Сочи от <...><...>; план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы муниципального образования город-курорт Сочи, направленные на повышение эффективного образования, утвержденный постановлением администрации города Сочи от 1 июля 2013 года <...>; план мероприятий («дорожная карта») по строительству, ремонту и реконструкции общеобразовательных организаций на территории муниципального образования город-курорт Сочи, утвержденный постановлением администрации г. Сочи от 3 ноября 2015 года № 3088 (с изменениями от 28 августа 2017 года).

Согласно материалов дела, финансирование указанных программ предусматривается как в бюджете города-курорта Сочи на соответствующий период, так и в рамках субсидий краевого бюджета.

Кроме того, на протяжении длительного времени администрацией города Сочи направлялись заявки на получение субсидирования из краевого бюджета: <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...>, <...><...>, <...><...>, <...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>, <...><...>.

При этом, согласно письменного обращения к исполняющему обязанности руководителя Департамента строительства Краснодарского края от <...><...>, полученные виды финансирования мероприятий в данном направлении осваиваются в полном объеме и запрашиваются дополнительные средства на будущие периоды.

Как следует из материалов дела, с 2002 по 2007 год в муниципальную собственность было принято 6 ведомственных детских садов: в 2002 году - ДОУ <...> Всероссийского научно-исследовательского института цветоводства и субтропических культур (Постановление Главы города Сочи от <...><...>); в 2003 году - ДОУ <...> ОАО «Норильский горно-металлургический комбинат им. < Ф.И.О. >8» (Постановление Главы города Сочи от <...><...>); в 2004 году - ДОУ <...> Главного управления внутренних дел Краснодарского края (Постановления Главы города Сочи от <...><...>); в 2006 год - ДОУ <...> «Аэрофлот» (Постановление Главы города Сочи от <...><...>); в 2007 году - ДОУ <...> санатория «Чемитоквадже» (Постановление Главы города Сочи от <...><...>).

В целях исполнения Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 599 в городе Сочи была разработана муниципальная «дорожная карта» на 2013-2018 годы увеличения количества мест для детей дошкольного возраста в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Сочи для более полного удовлетворения потребности населения в получении общедоступного бесплатного дошкольного образования.

Муниципальная «дорожная карта» утверждена постановлением администрации города Сочи от <...><...> «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы муниципального образования город-курорт Сочи, направленных на повышение эффективности образования».

В соответствии с планом мероприятий «дорожной карты» в 2013 году в городе Сочи введено <...> дополнительных мест для детей дошкольного возраста: построен детский сад <...> (<...>) на <...>; построены 2 пристройки к МДОУ <...> (<...>) и к МДОУ <...> (<...>), каждая на <...> (всего <...>); проведен капитальный ремонт помещений в детских садах с вводом 116 дополнительных мест: МДОУ <...> мест; МДОУ <...> мест; МДОУ <...> мест; МДОУ <...> мест; МДОУ <...> мест; дополнительно открыты группы кратковременного пребывания на <...> и создано <...> в группах семейного воспитания.

В 2014 году введено <...> дополнительных мест для детей дошкольного возраста: построены 5 пристроек на <...> каждая (всего <...>) к детским садам <...>; дополнительно открыты группы кратковременного пребывания на <...>, создано <...> в группах семейного воспитания.

В 2015 году введено дополнительно <...> для дошкольников: открыты группы кратковременного пребывания на <...>; открыты группы семейного воспитания на <...>; проведена оптимизация свободных площадей в образовательных учреждениях, проведен капитальный ремонт этих помещений, в результате данных работ было создано дополнительно <...> в группах полного дня для детей дошкольного возраста; построено 3 новых детских сада (ДОУ <...>, дошкольная ступень ООШ <...>) всего на <...> дополнительных мест; завершен капитальный ремонт нефункционирующего детского сада (ДОУ <...>), введено <...>.

В 2016 году в ходе реализации плановых мероприятий введены еще <...> дополнительных мест в образовательных учреждениях, из них <...> -полного дня за счет капитального ремонта внутренних помещений муниципальных образовательных организаций (ДОУ <...>, СОШ <...>), и <...> в группах кратковременного пребывания, в 2016 году начато строительство нового детского сада по <...> в <...> на <...>.

В 2017 году закончена реконструкция МОБУ средней общеобразовательной школы <...> в селе Верхняя Веранда с дошкольной ступенью на 40 мест, в настоящее время проводится работа по оформлению документов для лицензирования. Начато строительство школы с дошкольной ступенью на <...> мест в <...>, подписан договор о передаче в безвозмездное пользование недвижимого имущества «Детский сад на 60 мест», расположенного на территории воинской части в селе Черешня Адлерского внутригородского района (общая площадь <...> для размещения муниципального филиала дошкольного образовательного учреждения детского сада комбинированного вида <...> г. Сочи. В настоящее время проводится работа по оформлению документов для лицензирования образовательной деятельности по указанному адресу.

Судом первой инстанции также установлено, что в ходе реализации муниципальной «дорожной карты» увеличения количества мест для детей дошкольного возраста в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Сочи выделены муниципальные земельные участки под строительство детских садов - новостроек, разработана и имеет положительное заключение Крайгосэкспертизы проектно-сметная документация на строительство еще 21 объекта дошкольного образования, что позволит при ее реализации за 2-3 года ввести <...> дополнительных мест для обеспечения услугами дошкольного образования детей дошкольного возраста.

Департаментом строительства администрации города Сочи, в целях участия муниципального образования город-курорт Сочи в 2018 году в программе «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015-2020 годы» в адрес Департамента строительства Краснодарского края направлена заявочная информация по следующим объектам строительства социальной инфраструктуры: «Строительство дошкольного образовательного учреждения <...> (проектно-изыскательские работы, строительство)»; «Строительство блока начальной школы на <...> на территории МОБУ СОШ <...> (<...>)»; «Строительство блока начальной школы на <...> на территории МОБУ гимназия <...> (<...>) <...> г.Сочи (проектно-изыскательские работы, строительство)»; «Строительство блока начальной школы на <...> на территории МОБУ СОШ <...> (<...> г.Сочи (проектно-изыскательские работы, строительство)»; «Блок ДДУ на территории муниципального дошкольного образовательного бюджетного учреждения центр развития ребенка-детский сад <...> по <...> (проектно-изыскательские работы, строительство)»; «Строительство муниципального дошкольного образовательного бюджетного учреждения детский сад <...> по <...> (проектно-изыскательские работы, строительство)»; «Строительство муниципального дошкольного образовательного бюджетного учреждения детский сад № <...> (проектно-изыскательские работы, строительство)».

Согласно постановления администрации города Сочи от 28 августа 2017 года <...> «О внесении изменений в постановление администрации города Сочи от <...><...> «Об утверждении Плана мероприятий дорожной карты) по строительству, ремонту и реконструкции общеобразовательных организаций на территории муниципального образования город - курорт Сочи в <...>) в 2020 году планируется строительство школы на 1000 мест с дошкольной ступенью на <...>, в микрорайоне «< Ф.И.О. >2» планируется строительство детского сада на <...>.

Согласно статье 62 Кодекса административного судопроизводства РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Из анализа указанной нормы следует, что административный истец должен указать в административном исковом заявлении, в чем выражается бездействие органа публичной власти, осуществляющего публичные полномочия, указать, каким нормативным актом такая обязанность закреплена, что указывало бы на незаконность такого бездействия органа местного самоуправления.

Таким образом, факт незаконного бездействия административного ответчика мог быть доказан исключительно путем предоставления доказательств, указывающих и подтверждающих неисполнение исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципальных программ, на которые были выделены бюджетные средства.

Принимая во внимание, что указанные муниципальные программы были согласованы, денежные средства на их реализацию заложены в бюджет г. Сочи, а решения Городского Собрания о бюджете на соответствующие годы не оспорены, оснований для возложения на административного ответчика обязанности по созданию дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях не имеется, поскольку данное требование фактически направлено на пересмотр статей бюджета и его целевого использования, а его удовлетворение приведет к нарушению принципов хозяйственной деятельности и бюджетного планирования.

На основании вышеприведенных положений закона в их системном толковании применительно к данным правоотношениям и учитывая то, что административным ответчиком исполняются решения о принятом бюджете с соблюдением совокупности соответствующих процедур, при этом администрация муниципального образования города Сочи, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования города Сочи, при исполнении расходных обязательств, в том числе и по реализации федеральных целевых программ, ограничена и руководствуется бюджетом муниципального образования города Сочи, принятым на плановый период, и превышение лимитов расходования или перераспределение таких бюджетных средств в целях исполнения каких-либо иных обязательств означало бы нарушение бюджетного законодательства, а потому являлось бы незаконным, судебная коллеги полагает, что суд первой инстанции законно и обоснованно пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Доводы, содержащиеся в апелляционных представлениях, проверены судом апелляционной инстанции при разбирательстве настоящего административного дела и по мотивам, указанным в апелляционном определении, отвергаются, как необоснованные.

На основании изложенного, оснований не согласиться с правовой оценкой суда обстоятельств, имеющих значение для дела, судебная коллегия не усматривает, учитывая, что существенного нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том числе и тех, на которые имеются ссылки в апелляционных преставлениях, судом не допущено.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 7 марта 2018 года следует признать законным, обоснованным, по существу правильным, в связи с чем оснований для его отмены не усматривается.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 26 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционные представления прокурора г. Сочи < Ф.И.О. >5 и помощника прокурора Центрального района г. Сочи < Ф.И.О. >6 – оставить без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное определение суда апелляционной инстанции составлено <...>г.