Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) в составе председательствующего судьи Ноевой В.В., судей Игнатьевой А.Р., Оконешниковой М.М.,

при секретаре Ноговицыной Е.И.,

с участием представителя административного истца Отрыванкиной М.В., представителя административного ответчика - прокурора Калинина Н.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя административного истца на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года, которым по делу по административному иску Окружной администрации г. Якутска об оспаривании представления заместителя прокурора г. Якутска Н. от 20.02.2017 г.

постановлено:

В удовлетворении административного иска отказать.

Заслушав доклад судьи Оконешниковой М.М., пояснения представителей сторон, судебная коллегия

установила:

Окружная Администрация города Якутска обратилась в суд с иском о признании незаконным и отмене представления заместителя прокурора г.Якутска об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, вынесенного в нарушение Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В обоснование заявленного требования в исковом заявлении указано, что начальная (максимальная) цена контракта была определена с применением нормативного метода, предусмотренного ст.22 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в пределах доведенных лимитов, применение иного метода обоснования цены контракта не представлялось возможным, что изменение договора участия в долевом строительстве возможно по соглашению сторон и в связи с существенным изменением обстоятельств, и что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя. Ссылаясь на то, что муниципальный контракт исполнен в полном объеме, оплата по ним уже произведена и жилые помещения переданы в муниципальную собственность с последующим предоставлением гражданам по договорам социального найма, считает, что исполнение требований прокурора об устранении указанных в представлении нарушений не представляется возможным.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

Представитель административного истца обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение по делу по основаниям неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильного применения норм материального права. Считает ошибочным применение судом ст. 19 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) в части применения нормативного метода определения начальной (максимальной) цены контракта только с 01.01.2016 г., поскольку прямого указания об этом законом не предусмотрено. Поскольку документацией закупке подлежали благоустроенные жилые помещения, расположенные в зоне жилой застройки на территории городского округа г. Якутск, конкретное местоположение объекта контрактов не относилось к существенным условиям, в отличие от количества жилых помещений, общей площади всех жилых помещений, общей площади одного жилого помещения, цены контракта и срока его действия. После заключения контрактов стало известно, что в установленный срок жилые помещения переданы не будут, в связи с чем в целях соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, переселяемых из аварийного жилья, по предложению застройщика были заключены дополнительные соглашения об изменении объекта строительства на многоквартирный жилой дом по адресу ........... В настоящее время объект .........., не введен в эксплуатацию. Дополнительные соглашения к муниципальным контрактам оспорены прокурором в Арбитражный суд РС (Я), решения по искам не приняты. Кроме того, оспариваемое представление не содержит указание о том, какие конкретные меры необходимо принять для устранения и недопущения выявленных нарушений законодательства. Таким образом, неопределенность представления в части требования устранения допущенных нарушений делает невозможным его исполнение.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене, исходя из следующего.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой г. Якутска по информации, размещенной 26 января 2017 года в средствах массовой информации, была проведена проверка, в ходе которой было установлено, что в декабре 2014 г. и январе 2015 г. по результатам проведенных электронных аукционов между Департаментом имущественных и земельных отношений Окружной Администрации г.Якутска и ООО «********» в целях обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и в целях реализации муниципальной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда» были заключены муниципальные контракты на долевое участие в строительстве многоквартирного дома. Цена контрактов была определена исходя из стоимости 1 кв.м., равной ******** руб., утвержденной приказом Министерства архитектуры и строительного комплекса Республики Саха (Якутия) от 28 марта 2014 г. № 53 «Об утверждении стоимости одного квадратного метра общей площади жилых помещений, используемой при приобретении (строительстве) жилых помещений в рамках реализации подпрограммы «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда» государственной программы Республики Саха (Якутия) «Обеспечение качественным жильем на 2012-2017 г.».

18-19 ноября 2015 г. между сторонами муниципальных контрактов были заключены дополнительные соглашения, которыми был изменен предмет договора - объект долевого строительства: вместо первоначального по .......... определен многоквартирный жилой дом по ...........

Заместитель прокурора г.Якутска 20 февраля 2017 года направил заместителю главы Городского округа «город Якутск» представление, которым потребовал принять конкретные меры по устранению и недопущению впредь выявленных и перечисленных нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших, а также рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения закона.

Так, ссылаясь на дату вступления в силу ст.19 ФЗ № 44-ФЗ – 01 января 2016 года, прокурор считает, что при определении начальной (максимальной) цены контракта следовало использовать метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), а не нормативный метод. Также в представлении отражено о несоответствии требованиям федерального законодательства произведенную дополнительными соглашениями к муниципальным контрактам замену объектов долевого строительства.

Согласно статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Для удовлетворения административного иска по таким требованиям необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца (ч.2 ст. 227 КАС РФ).

В соответствии с п.11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказать нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца возлагается на указанное лицо, а соответствие действия (бездействия) требованиям закона - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении административного иска Окружной Администрации г.Якутска, суд первой инстанции признал требования прокурора, изложенные в оспариваемом представлении, законными и обоснованными. Так, по мнению суда, использование нормативного метода при определении начальной (максимальной) цены муниципальных контрактов незаконно, поскольку ст. 19 Закона № 44-ФЗ вступила в силу с 01.01.2016 г., а замена предмета (объекта) договора противоречит ч.1 ст. 95 ФЗ № 44-ФЗ, запрещающей изменение существенных условий контракта.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Доводы административного ответчика, поддержанные судом, о необходимости использования истцом при определении начальной (максимальной) цены муниципальных контрактов на момент их заключения метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) противоречат положениям Закона № 44-ФЗ.

Как указано выше, административным истцом при определении начальной (максимальной) цены контрактов (далее – НМЦК) использован нормативный метод, который согласно ч. 7 ст. 22 Закона № 44-ФЗ предполагает расчет на основе предельных цен товаров (работ, услуг).

Предельные цены устанавливаются в соответствии с положениями ст. 19 Закона № 44-ФЗ о нормировании в сфере закупок.

При применении нормативного метода НМЦК определяется как произведение предельной цены единицы товара (работы, услуги), установленной в рамках нормирования, и количества закупаемого товара (работ, услуг). При этом, как установлено п. 4.4 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 г. № 567, (далее – Методические рекомендации) принятых в соответствии с частью 20 статьи 22 Закона № 44-ФЗ и вступивших в силу с 01.01.2014 г., указанный метод может применяться для определения НМЦК совместно с методом сопоставимых рыночных цен. При этом полученная НМЦК не может превышать значения, рассчитанного на основании нормативного метода. При применении данного метода используется информация о предельных ценах товаров (работ, услуг), размещенная в ЕИС (п. 4.3 Методических рекомендаций).

Дата вступления в законную силу ст. 19 «Нормирование в сфере закупок» Закона № 44-ФЗ (с 01.01.2016 г.) не являлась в рассматриваемом случае тем обстоятельством, которое препятствовало бы Окружной Администрации г. Якутска при заключении контрактов и определении НМЦК применить нормативный метод.

Таким образом, административным истцом при определении цены муниципальных контрактов нарушения Закона № 44-ФЗ не допущено.

Относительно дополнительных соглашений к муниципальным контрактам спор находится на разрешении в Арбитражном суде РС (Я) по иску прокурора о признании их недействительными, решения по ним в настоящее время не приняты.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 17.7) предусматривает административную ответственность за неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий.

Представление прокурора - это акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранить нарушения закона, их причины и способствующие им условия. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона, в связи с чем такое представление должно быть законным, обоснованным и исполнимым, оно должно содержать указание не только на нарушение определенных норм закона, но и какие именно необходимо принять меры для их устранения, в противном случае лицо лишено возможности исполнить требования представления.

В данном случае в представлении не указано какие конкретные меры необходимо принять Окружной Администрации г. Якутска по устранению нарушений, учитывая то, что электронные аукционы проведены, муниципальные контракты исполнены в полном объеме в 2016 году, зарегистрировано право муниципальной собственности на жилые помещения, которые были переданы гражданам по договорам социального найма и в собственность.

Довод жалобы о противоречии Закону о прокуратуре и Трудовому кодексу РФ императивного указания в обжалуемом представлении рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности также признается обоснованным.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности в соответствии со ст. 192 ТК РФ является правом, а не обязанностью работодателя.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в представлении, лежит на прокуроре. Предусмотренной законом обязанности доказывания прокурор не выполнил. Таким образом, данное требование в представлении прокурора не основано на законе.

При таком положении решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене в соответствии с п. 1 ч.1, ч.3 ст. 310 КАС РФ с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления по вышеуказанным основаниям.

Руководствуясь статьями 309, 310, КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 10 мая 2017 года по делу по административному иску Окружной администрации г. Якутска об оспаривании представления заместителя прокурора г. Якутска Н. от 20.02.2017 г. отменить.

Принять новое решение, которым признать незаконным и отменить представление прокуратуры г. Якутска об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд от 20 февраля 2017 г. № ...в-2017.

Председательствующий В.В. Ноева

Судьи А.Р. Игнатьева

М.М. Оконешникова