Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца Новомосковского городского прокурора на решение Новомосковского городского суда Тульской области
от 10 мая 2017 года по делу по административному исковому заявлению Новомосковского городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования город Новомосковск о признании незаконным бездействия, выразившегося в не издании постановления, утверждающего административный регламент предоставления услуги отвода земельного участка для захоронения (погибшего) и выделение мест под захоронение, возложении обязанности по устранению допущенных нарушений.

Заслушав доклад судьи Епихиной О.М., судебная коллегия

установила:

Новомосковский городской прокурор обратился в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования город Новомосковск (далее также – администрация МО г. Новомосковск) о признании незаконным бездействия, выразившегося в не издании постановления, утверждающего административный регламент предоставления муниципальной услуги отвод земельного участка для захоронения (погибшего) и выделение мест под захоронение, возложении обязанности по устранению допущенных нарушений, указав в обоснование заявленных требований, что прокуратурой проведена проверка исполнения Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее также – Федеральный закон от 27 июля 2010 года №210-ФЗ) и Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ), а также исполнения положений Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее также – Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ), в ходе которой установлено, что в нарушение ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ, п. 2 ст. 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ администрацией не разработан и не утвержден регламент предоставления муниципальной услуги – отвод земельного участка для захоронения умершего (погибшего) и выделение мест под захоронение, в реестр муниципальных услуг данная услуга не включена, что нарушает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку становится невозможным решение вопросов местного значения, предусмотренных указанными нормами закона на территории городского округа по заявлению заинтересованных лиц – получателей соответствующей муниципальной услуги.

Кроме того, игнорирование требований законодательства о погребении и похоронном деле может привести к нарушению основных принципов законодательства о противодействии коррупции, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ.

На основании изложенного административный истец просил признать незаконным бездействие, выразившееся в не издании постановления, утверждающего административный регламент предоставления муниципальной услуги отвод земельного участка для захоронения (погибшего) и выделение мест под захоронение, возложении обязанности по устранению допущенных нарушений; обязать администрацию муниципального образования г. Новомосковск устранить допущенные нарушения закона, прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, возложив на нее обязанность в течение 3-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу издать постановление об утверждении административный регламент предоставления муниципальных услуг – отвод земельного участка для захоронения умершего (погибшего) и выделение мест под захоронение, включив их в реестр муниципальных услуг, предоставляемых администрацией МО г. Новомосковск.

Помощник прокурора Строкова А.Е. в судебном заседании поддержала и просила удовлетворить заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель администрации муниципального образования г. Новомосковск по доверенности ФИО1 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление.

Решением Новомосковского городского суда Тульской области от 10 мая 2017 года в удовлетворении административных исковых требований Новомосковского городского прокурора отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Новомосковский городской прокурор просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела и неправильном применении норм материального права.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителя административного истца Новомосковского городского прокурора – прокурора Тульской областной прокуратуры Лазукиной О.Г., представителей административного ответчика по доверенностям ФИО2 и ФИО3, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Новомосковской городской прокуратурой проведена проверка исполнения Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ и Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, а также исполнения положений Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ.

Административным истцом в обоснование заявленных требований указано, что в нарушение ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ, п. 2 ст. 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», п. 22 ч.1 ст. 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ администрацией не разработан и не утвержден регламент предоставления муниципальной услуги – отвод земельного участка для захоронения умершего (погибшего) и выделение мест под захоронение, в реестр муниципальных услуг данная услуга не включена.

Установив, что сообщение администрации МО г. Новомосковск об отсутствии регламента предоставления муниципальной услуги – отвод земельного участка для захоронения (погибшего) и выделение мест под захоронение, получено прокуратурой г. Новомосковска 22 февраля 2017 года, настоящий административный иск подан 09 марта 2017 года, суд пришел к верному выводу о соблюдении административным истцом установленного ч. 1 ст. 219 КАС РФ трехмесячного срока на обращение в суд с административным исковым заявлением.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в ходе рассмотрения дела административным истцом не представлено доказательств, с достоверностью подтверждающих нарушение административным ответчиком прав и законных интересов неопределенного круга лиц на получение гарантированного законом перечня ритуальных услуг по погребению.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее – органы местного самоуправления) урегулированы Федеральным законом от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Пунктом 2 ст. 2 данного Федерального закона определено, что муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, обязаны предоставлять их в соответствии с административными регламентами.

Согласно ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ, перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления – в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Из содержания ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ следует, что государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

В силу ч. 7 названной статьи, формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

В силу ч. 1 ст. 12 данного Федерального закона, предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ, административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Пунктом 1 ст. 1 Устава МО г. Новомосковск определено, что данное муниципальное образование является городским округом.

Пунктом 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесена, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Аналогичные полномочия закреплены в статье 7 Устава МО г. Новомосковск.

Специальные нормы в сфере погребения и похоронного дела как самостоятельного вида деятельности в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения органами местного самоуправления установлены Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее также – Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ).

В соответствии со ст.ст. 9, 25, 29 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, и определяют порядок деятельности указанных специализированных служб, а также качество предоставляемых такими организациями услуг.

На основании статьи 17 данного Федерального закона, деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В статье 18 Федерального закона 12 января 1996 года № 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

Таким образом, законодателем к компетенции органов местного самоуправления городского поселения отнесено не оказание ритуальных услуг, а их организация посредствам создания специализированных учреждений.

Из содержания приведенных норм Закона следует, что на орган местного самоуправления возложены полномочия по осуществлению содержания мест захоронений, организации ритуальных услуг, а также контролю за соблюдением порядка захоронений, то есть администрация муниципального образования наделена не функциями исполнителя, а функциями контрольно-распорядительного органа.

Судом установлено, что в соответствии с требованиями п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ пунктом 23 ст. 7 Устава муниципального образования город Новомосковск, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения МО г. Новомосковск.

С целью реализации положений законодательных актов в сфере организации похоронного дела МО г. Новомосковск приняты соответствующие муниципальные правовые акты:

решение Собрания депутатов муниципального образования город Новомосковск от 23 августа 2011 года № 59-4 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Новомосковск» (далее также – Решение № 59-4);

решение Собрания депутатов муниципального образования город Новомосковск от 23 августа 2011 года № 59-5 «Об утверждении Правил содержания общественных кладбищ и погребения умерших (погибших) на территории муниципального образования город Новомосковск» (далее также – Решение № 59-5);

В соответствии с п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12 января 1996 года №8-ФЗ, пп. 23 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ, пп. 23 п. 1 ст. 7 Устава муниципального образования г. Новомосковск, п. 7 раздела 5 Положения об организации похоронного дела в муниципальном образовании горд Новомосковск, административным ответчиком организована специализированная служба по вопросам похоронного дела – муниципальное казенное учреждение «Комбинат специального обслуживания» (далее также – МКУ «КСО»), предмет деятельности учреждения – организация выполнения работ по содержанию мест захоронения и оказание комплекса ритуальных услуг населению на территории МО г. Новомосковск.

Полномочия МКУ «КСО» определены Решением №59-4 (раздел 5) и уставом МКУ «КСО», утвержденным постановлением администрации МО г. Новомосковск от 20 февраля 2012 года №453.

Порядок погребения умерших (погибших), порядок оформления заказа и разрешения на погребение умерших (погибших) специализированной службой, включая необходимые документы, сроки оформления документов, основания для отказа в оформлении документов и т.п., порядок установки намогильных сооружений регламентированы Решением №59-5 в разделах 3, 4, 5.

Решения № 59-4 и № 59-5 опубликованы в газете «Новомосковская правда» и размещены на официальном сайте муниципального образования город Новомосковск в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Таким образом, услуги по погребению в МО г. Новомосковск оказываются созданной органом местного самоуправления специализированной службой – МКУ «КСО», в соответствии с утвержденными муниципальными правовыми актами.

Данная Специализированная служба наделена, в том числе функциями по отводу земельного участка для захоронения и выделению мест под захоронение.

По смыслу статей 218, 227 КАС РФ решения и действия (бездействие) органа, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действия (бездействия) закону и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав и законных интересов административного истца (лиц, в защиту которых подан административный иск, неопределенного круга лиц).

В рассматриваемом случае совокупность указанных обстоятельств отсутствует, что является препятствием к удовлетворению заявленных требований.

Кроме того, к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц.

Поскольку законодательство не содержит прямого указания на обязанность утверждения регламента предоставления муниципальной услуги по отводу земельного участка для захоронения умершего (погибшего) и выделению мест по захоронению, суд пришел к верному выводу о том, что отсутствие такого регламента не нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку обязанность по организации ритуальных услуг, то есть по созданию условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, административным ответчиком реализуется в соответствии с муниципальными правовыми актами, доказательств противоречия закону которых административным истцом не представлено.

Как следствие, у суда не имелось оснований для удовлетворения требований об обязании устранить нарушение, выразившееся в не утверждении названного регламента.

Также суд обоснованно посчитал несостоятельными доводы прокурора о несоблюдении административным ответчиком требований Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в части принципов противодействия коррупции, установленных статьей 3 указанного закона, так как лица, чьи права и законные интересы нарушены в результате неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения административным ответчиком, специализированной службой требований, установленных Решениями №59-4 и №59-5, вправе обжаловать действия (бездействие) администрации МО г. Алексин и (или) Специализированной службы в судебном порядке.

Доводы апелляционной жалобы об обратном, в том числе, о наличии надзорного производства по коллективному обращению жителей МО г. Новомосковск, основаны на неправильном понимании спорных правоотношений.

Доводы административного ответчика о том, что в связи с отсутствием административного регламента отсутствует возможность привлечения к административной ответственности по ст. 5.41 КоАП РФ, также обоснованно отклонен судом, поскольку в данном случае названная норма закона имеет иной предмет правового регулирования.

Довод Новомосковского городского прокурора о том, что административный регламент подлежит принятию в связи с отменой административным ответчиком постановления от 14 августа 2013 года №2670 «Об утверждении стандарта муниципальной услуги «Организация захоронения умершего (погибшего) на общественном кладбище», суд также обоснованно признал не состоятельным со ссылкой на положения Федерального закона от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правого положения государственных (муниципальных) учреждений», которым внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, указав, что положения названного Федерального закона и Бюджетного кодекса РФ применяются к услугам, которые оказывают не органы местного самоуправления, а подведомственные им учреждения (в данном случае – специализированное учреждение МКУ «КСО»), в то время как требования об оказании муниципальных услуг специализированными учреждениями на основании административных регламентов действующим законодательством не установлены.

В связи с изложенным оснований для удовлетворения административных исковых требований Новомосковского городского прокурора у суда первой инстанции не имелось.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришел к названным выводам со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает сомнений у судебной коллегии.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права.

Материалы дела свидетельствуют о том, что предусмотренные ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308, 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Новомосковского городского суда Тульской области от 10 мая 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Новомосковского городского прокурора – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: