Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании 27 августа 2019 года административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области к прокуратуре Курской области об оспаривании представления прокурора Курской области от 06.11.2018 года №07-11-2018 «Об устранении нарушений законодательства о государственном контроле», поступившее с апелляционной жалобой Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области на решение Ленинского районного суда г.Курска от 19 апреля 2019 года, которым в удовлетворении требований отказано.

Заслушав доклад судьи Курочкиной И.А., выслушав представителя административного истца Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области – Касьяновой Н.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, а также возражения на нее представителей Прокурора Курской области – прокурора по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Прокуратуры Курской области Михайловой Е.В. и прокуратуры Курской области – прокурора отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономии управления по надзору за исполнением федерального законодательства Григоряна Ф.А., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Управление Росреестра по Курской области обратилось в суд с административным иском, в котором оспаривает представление первого заместителя прокурора Курской области от 06.11.2018 года №07-11-2018 «Об устранении нарушений законодательства о государственном контроле».

В обоснование иска указано, что 24.05.2018 года в Управление Росреестра по Курской области поступило обращение Шариповой Е.А. по вопросу самовольного занятия части принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером № Егоровым А.К..

В ходе административного обследования, проведенного главным специалистом – экспертом отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Беловой Ю.А. и ведущим специалистом - экспертом того же отдела Гуторовым И.Г. факт самовольного занятия части земельного участка с кадастровым номером №, принадлежащего Шариповой Е.А. Егоровым А.К. (смежным землепользователем – собственником земельного участка с кадастровым номером № подтвердился, что явилось основанием к проведению в отношении последнего внеплановой выездной проверки, по результатам проведения которой он признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 5000 рублей. Постановление не обжаловано и вступило в законную силу.

Егоров А.К. обратился в прокуратуру с заявлением о незаконных, по его мнению, действиях специалиста Беловой Ю.А., выразившихся в проведении в его отношении проверки. Указал, что он является индивидуальным предпринимателем, в связи с чем внеплановая проверка без предварительного согласования органами прокуратуры, как того требует п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», является незаконной.

По результатам проведенной прокуратурой проверки по заявлению Егорова А.К. руководителю Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Комовой С.Н. первым заместителем прокурора Курской области Студеникиным Н.В., пришедшим к выводу о нарушении должностными лицами Управления Росреестра по Курской области указанного порядка проведения внеплановой проверки индивидуального предпринимателя, 6 ноября 2018 года выдано представление, которым в месячный срок предложено, в том числе, отменить ее результаты.

Считая, что требования представления не основаны на фактических обстоятельствах и законе, административным истцом заявлен настоящий иск.

Суд в удовлетворении требований отказал.

В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда как незаконного, вынесенного с нарушением норм материального права, и постановке нового решения об удовлетворении административного иска.

Проверив материалы дела и решение суда, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Курского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст.227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых постановлений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из отсутствия указанной совокупности условий.

Судебная коллегия с таким выводом согласиться не может.

Как установлено судом и следует из материалов настоящего административного дела, по результатам рассмотрения обращения Егорова А.К. от 3 сентября 2018 года, первым заместителем прокурора Курской области Студеникиным Н.В., пришедшим к выводу о том, что проведенная 29 июня – 2 июля 2018 года главным специалистом – экспертом отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Беловой Ю.А. и ведущим специалистом - экспертом того же отдела Гуторовым И.Г. в отношении Егорова А.К. внеплановая выездная проверка без согласования с прокуратурой Курской области, незаконна, поскольку Егоров А.К. обладает статусом индивидуального предпринимателя и осуществляет предпринимательскую деятельность, в том числе, на земельном участке, являвшемся объектом проверки, 6 ноября 2018 года, направил руководителю Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Комовой С.Н. представление. Предложил исключить факты проведения внеплановых проверок в отношении хозяйствующих субъектов при наличии предусмотренных законом оснований без согласования с прокуратурой области; отменить результаты внеплановой проверки, проведенной в отношении Егорова А.К.; рассмотреть вопрос о наличии оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших указанные нарушения, сообщив о результатах рассмотрения представления и приятых мерах прокурору в месячный срок (л.д.8-11).

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17.01.1992 года №2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

Согласно части 1 статьи 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении закона.

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

На основании статьи 27 Закона о прокуратуре органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, в том числе и путем внесения представления в адрес лица, допускающего нарушения.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года №84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

В силу пункта 7 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации по результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверки нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 №1 государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами.

Согласно статье 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный надзор осуществляется как в отношении индивидуальных предпринимателей, так и в отношении граждан (пункт 1). При осуществлении государственного земельного надзора в отношении этих лиц применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом (пункт 4).

Особенности организации и проведения проверок соблюдения этими лицами требований земельного законодательства установлены статьей 71.1 настоящего Кодекса.

Так, на основании подпункта 2 пункта 6 настоящей статьи внеплановые проверки в отношении этих лиц проводятся в случаях выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

На основании подпункта 3 пункта 6 настоящей статьи внеплановые проверки в отношении этих лиц проводятся также в случаях поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Согласно пунктам 7 и 8 настоящей статьи внеплановая проверка индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 6 настоящей статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки. Согласование с органами прокуратуры проведения таких внеплановых проверок в отношении граждан не требуется.

Как следует из материалов дела, 24 мая 2018 года в Управление Росреестра по Курской области поступило обращение Шариповой Е.А., в котором она сообщила о самовольном захвате части принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, смежным землепользователем – Егоровым А.К. (л.д.110-114).

В результате административного обследования объекта земельных отношений – земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, поставленного на ГКУ в 2006 году, границы сформированы, статус – ранее учтенный, категория – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для производственных целей (строительное производство и деревообрабатывающий цех), площадь 6215 кв.м, принадлежащий Егорову А.К. – запись о регистрации в ЕГРН №46-46-01/106/2010-318, информация изложенная Шариповой Е.А. подтвердилась, что отражено в акте от 8 июня 2018 года №37 (л.д.119-120).

В связи с выявленными признаками административного правонарушения, предусмотренного ст.7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), заместителем руководителя Управления Росреестра по Курской области 19 июня 2018 года издано распоряжение №07-06-408 о проведении в отношении Егорова А.К. внеплановой проверки на предмет оценки соблюдения им требований земельного законодательства по основанию, предусмотренному подпунктом 2 части 6 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 3 пункта 64 Административного регламента (выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность) (л.д.121-122).

Результаты внеплановой выездной проверки, проведение которой поручено главному специалисту – эксперту отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Беловой Ю.А. и ведущему специалисту - эксперту того же отдела Гуторову И.Г., отражены ими в акте от 2 июля 2018 года №70 (л.д.127-128).

В результате внеплановой выездной проверки главным специалистом – экспертом отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Беловой Ю.А. 2 июля 2018 года Егорову А.К. выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства. В частности, в срок до 2 октября 2018 года Егорову А.К. предписано освободить самовольно занятую им часть земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, принадлежащего Шариповой Е.А. (л.д.144).

Кроме того, 7 августа 2018 года главным специалистом – экспертом отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области Беловой Ю.А. в отношении Егорова А.К. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст.7.1 КоАП РФ.

14 августа 2018 года заместителем главного государственного инспектора Курской области по использованию и охране земель Чебуниной В.М. вынесено постановление о привлечении Егорова А.К. к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 5000 рублей.

Прокурор, приходя к выводу о том, что указанная проверка незаконна, поскольку проведена без согласования прокуратурой Курской области, потребовал от руководителя Управления Росреестра по Курской области отменить ее результаты.

Из пояснений в суде представителя прокуратуры Курской области – прокурора отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономии управления по надзору за исполнением федерального законодательства Григоряна Ф.А. следует, что целью представления являлось побуждение руководителя Управления Росреестра по Курской области отменить акт, в котором отражены результаты выездной внеплановой проверки, незаконно проведенной нижестоящими должностными лицами.

Вместе с тем, исходя из вышеизложенного, на день внесения оспариваемого представления 6 ноября 2018 года результатом внеплановой выездной проверки, на незаконность которой указано прокурором, явились предписание от 2 июля 2018 года об устранении нарушений земельного законодательства, выданное Егорову А.К., срок исполнения по которому наступил в срок 2 октября 2018 года; а также постановление о его привлечении к административной ответственности по ст.7.1 КоАП РФ от 14 августа 2018 года. Из пояснений представителя Управления Росреестра по Курской области указанные акты не оспорены, доказательства обратного суду не представлены.

Таким образом, на момент вынесения оспариваемого представления отмена акта проверки от 2 июля 2018 года №70 вышестоящим должностным лицом Управления Росреестра по Курской области была не возможна, поскольку к этому времени он являлся одним из доказательств по делу об административном правонарушении, решение по которому принято и вступило в законную силу.

Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет административную ответственность в соответствии с ч.1 ст.19.5 КоАП РФ. То есть при рассмотрении дел указанной категории подлежит выяснению, в том числе, законность предписания органа, осуществляющего государственный контроль (надзор), в том числе соблюдение порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий.

Оспаривание же предписания, как самостоятельного решения должностного лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, осуществляется в порядке, установленном главой 22 КАС РФ.

При таком положении судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о законности оспариваемого представления, ввиду его несоответствия принципу исполнимости.

Согласно п.2 ст.309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении административного иска заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области к прокуратуре Курской области, допустил неправильное применение норм материального права, а потому состоявшееся по делу решение не может быть признано законным и подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным выше.

Руководствуясь п.2 ст.309 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

Решение Ленинского районного суда г.Курска от 19 апреля 2019 года, отменить, приняв по делу новое решение, которым административное исковое заявление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Курской области к прокурору Курской области оспаривании представления, удовлетворить.

Представление первого заместителя прокурора Курской области от 06.11.2018 года №07-11-2018 «Об устранении нарушений законодательства о государственном контроле» признать незаконным.

Председательствующий

Судьи