Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Мудровой Е.В. дело по апелляционной жалобе прокуратуры Ивановской области, заместителя прокурора Ивановской области Романского Евгения Ивановича на решение Октябрьского районного суда г.Иваново от <данные изъяты> года по административному иску Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области к прокуратуре Ивановской области о признании незаконным представления,

УСТАНОВИЛА:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области (далее по тексту решения – Управление Росреестра по Ивановской области) обратилось в суд с административным иском к прокуратуре Ивановской области об оспаривании представления, вынесенного заместителем прокурора Ивановской области.

В обоснование заявленных требований Управление Росреестра по Ивановской области указало, что <данные изъяты> года поступило представление заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. от <данные изъяты> года № <данные изъяты> об устранении нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре) (далее-представление). Управление Росреестра по Ивановской области считает указанное представление незаконным в виду того, что при проведении соответствующих проверок и при заполнении Единого реестра проверок нарушений действующего законодательства не допущено.

Решением Октябрьского районного суда города Иваново от 19 августа 2021года заявленные Управления Росреестра по Ивановской области требования удовлетворены частично.

Признано незаконным представление заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. от <данные изъяты> года № <данные изъяты> в части не отображения Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области информации по контрольно-надзорным мероприятиям (далее-КНМ) в отношении АО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», АО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», ИП <данные изъяты> ЗАО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>», ИП <данные изъяты>., главы крестьянского (фермерского) хозяйства <данные изъяты>., ООО «<данные изъяты>», ООО «<данные изъяты>» во вкладке «Обязательные требования, подлежащие проверке» Федеральной государственной информационной системы «Единый реестр проверок».

В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с указанным решением, прокуратура Ивановской области, заместитель прокурора Ивановской области Романский Е.И. подали апелляционную жалобу, в которой просят решение суда отменить в части признания незаконным представления и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В заседании судебной коллегии представители административного ответчика прокуратуры Ивановской области Гурьева Е.А., заинтересованного лица заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И.- ФИО1, ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержали в полном объем, просили апелляционную жалобу удовлетворить.

Представители административного истца Управление Росреестра по Ивановской области ФИО3, ФИО4 полагали решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просили апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный ответчик заместитель прокурора Ивановской области Романский Е.И. не явился,о времени и месте судебного заседания извещался своевременно и надлежащим образом, в связи с чем в соответствии с частью 2 статьи 150 и частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) дело рассмотрено в его отсутствие.

Выслушав явившихся лиц, проверив материалы административного дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 9 статьи 226, подпункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, оспариваемые решения, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: их несоответствия закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца.

Отсутствие такой совокупности условий является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

Из материалов дела усматривается и судом установлено, что <данные изъяты> года в адрес Управления Росреестра по Ивановской области заместителем прокурора Ивановской области вынесено представление об устранении нарушений законодательства о государственном контроле (надзоре), которое получено Управлением <данные изъяты> года.

Так из представления следует, что в ходе проведения проверки Управления Росреестра по Ивановской области по факту соблюдения требований законодательства о государственном контроле (надзоре) и представлении государственных услуг установлены нарушения положений Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (здесь и далее по тексту в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого представления) при осуществлении функций государственного контроля (надзора), а именно: в нарушение п.6 ч.2 ст.16 Федерального закона № 294-ФЗ отсутствие в актах проверок ООО «<данные изъяты>» от <данные изъяты> г. № <данные изъяты> и ООО «<данные изъяты>» от <данные изъяты> г. № <данные изъяты> информации о дате и времени проведения проверки; в нарушение ч.2 ст.16 Федерального закона № 294-ФЗ, ст.5 Федерального закона «О персональных данных» указание в акте проверки от <данные изъяты> г. № <данные изъяты> в отношении индивидуального предпринимателя <данные изъяты> данных о его месте жительства (город, улица, дом и номер квартиры).

Также заместителем прокурора Ивановской области было указано на такое нарушение законодательства Управлением Росреестра по Ивановской области, как неисполнение требований Федерального закона № 294-ФЗ, Правил № 415 «О правилах формирования и ведения единого реестра проверок» при заполнении сведений в Федеральной государственной информационной системе «Единый реестр проверок» (далее ФГИС ЕРП) при осуществлении государственного контроля (надзора), а именно – не отображение в разделе указанного реестра «Обязательные требования, подлежащие проверке» информации о подлежащих проверке обязательных требованиях, а именно: наименовании нормативного правового акта и его реквизитах в отношении ряда проверяемых субъектов.

Удовлетворяя частично заявленные Управлением Росреестра по Ивановской области требования, суд первой инстанции руководствуясь положениями пункта 5.1 части 2 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ, пришел к выводу о том, что из содержания указанного пункта правовой нормы следует, что он устанавливает сведения, которые подлежат указанию в распоряжении или приказе руководителя о проведении проверки. При этом требований об указании в распоряжении наименования нормативного правового акта и его реквизитах закон не устанавливает. Не устанавливают таких требований и Правила формирования и ведения ФГИС ЕРП. Ссылки на руководство пользователя, разработанное оператором в целях установления алгоритма действий при заполнении ФГИС ЕРП, правового значения не имеют и не свидетельствуют о нарушении Управлением Росреестра по Ивановской области требований законодательства, поскольку руководство не является нормативным правовым актом и обязательной силой не обладает. Поэтому несоблюдение органом государственного контроля (надзора) порядка заполнения ФГИС ЕРП (внесения в него сведений), установленного руководством пользователя, не может быть расценено судом как нарушение действующего законодательства.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции.

В апелляционной жалобе административный ответчик прокуратура Ивановской области, заинтересованное лицо заместитель прокурора Ивановской области Романский Е.И. ссылаясь на допущенное судом первой инстанции неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильное применение норм материального права, а также указывая о несогласии с выводами суда первой инстанции об отсутствии в Федеральном законе № 294-ФЗ требований о заполнении раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке» ФГИС ЕРП, настаивают на доводах, изложенных в суде первой инстанции.

Судебная коллегия считает указанные доводы апелляционной жалобы обоснованными.

Из пункта 1 части 2 статьи 1 Федерального закона № 294-ФЗ следует, что настоящим Федеральным законом устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 294-ФЗ одной из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля является открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как следует из пункта 1 части 2 статьи 8 Федерального закона № 294-ФЗ в целях профилактики нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обеспечивают размещение на официальных сайтах в сети "Интернет" для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней нормативных правовых актов или их отдельных частей, содержащих обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов соответствующих нормативных правовых актов.

В силу части 1 статьи 13.3 Федерального закона №294-ФЗ в целях обеспечения учета проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля проверок (за исключением внеплановых проверок, проводимых в соответствии с пунктом 1.1 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, в том числе, в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, продлении срока действия лицензии), а также их результатов создается единый реестр проверок. Единый реестр проверок является подсистемой Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, созданного в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Оператором единого реестра проверок является Генеральная прокуратура Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 03.08.2018 N 316-ФЗ, от 11.06.2021 N 170-ФЗ).

На основании части 2 статьи 13.3 Федерального закона № 294-ФЗ правила формирования и ведения единого реестра проверок утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 г. № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок» (далее-Правила) утверждены соответствующие правила формирования и ведения единого реестра проверок в ходе осуществления государственного контроля (надзора).

Пунктом 1 Правил установлено, что настоящие Правила устанавливают порядок формирования и ведения единого реестра проверок при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации.

Согласно абзацу 5 подпункта «а» пункта 1 Приложения №1 к Правилам следует, что информация о плановых и внеплановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводимых в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (за исключением внеплановых проверок, проводимых в соответствии с пунктом 1.1 части 2 статьи 10 указанного Федерального закона, в том числе в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, продлении срока действия лицензии), об их результатах и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений включает в себя информацию о проверке, содержащую подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 31.07.2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее-Федеральный закон № 247) настоящий Федеральный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования).

В силу положений статьи 2 Федерального закона № 247 обязательные требования устанавливаются федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, муниципальными нормативными правовыми актами.

В связи с чем, можно сделать вывод о том, что обязательными требованиями, которые подлежат внесению в ФГИС ЕРП, являются нормативные правовые акты или их отдельные части, содержащие в себе требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора).

Однако, данные обстоятельства судом первой инстанции при рассмотрении дела учтены не были.

Оператором ФГИС ЕРП в развитие приведенных выше нормативных правовых актов создано и размещено в соответствующем доступе «Руководство пользователя закрытой части ФГИС ЕРП», в котором указан порядок заполнения сведений органом государственного контроля (надзора), при этом порядок заполнения, указанный в руководстве, соответствует положениям Федерального закона № 294-ФЗ и Постановлению Правительства РФ от 28.04.2015 № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок». Так, в указанное Руководство пользователя предусматривает заполнение раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке» с указанием атрибута требования: формулировка требования, наименование НПА, номер НПА, дата НПА, пункт, часть, статья.

Таким образом, действующим законодательством предусмотрено внесение в раздел «Обязательные требования, подлежащие проверке» ФГИС ЕРП соответствующей информации, а именно указание на статью, часть статьи конкретного нормативного правового акта, содержащего в себе нормы законодательства, которые в дальнейшем являются предметом государственного контроля (надзора).

Из материалов дела следует, что согласно представленным скриншотам о заполнении ФГИС ЕРП Управлением Росреестра по Ивановской области при осуществлении государственного контроля (надзора) раздел «Обязательные требования, подлежащие проверке» не заполнен. При этом, не заполнение раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке» органом государственного контроля (надзора) ведет фактически к нарушению положений Федерального закона № 294-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 28.04.2015 г. № 415 «О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок», тем самым нарушая права подконтрольных субъектов на получение доступа к информации о проводимой или проведенной проверке.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 31.12.2020 г. № П/0528 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений» утвержден перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного земельного надзора. В указанном Перечне содержатся ссылки на вид нормативного правового акта, его реквизиты. Согласно п.2 данного Приказа территориальным органам Росреестра при осуществлении государственного контроля (надзора) предписано руководствоваться перечнями нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, утвержденные Приказом.

Таким образом, необходимость заполнения в Едином реестре проверок наименования нормативного правового акта и его реквизитов, занесение информации в соответствии с установленными требованиями, отраженными в руководстве пользователя, разработанным оператором, вытекает из положений Федеральных законов № 294-ФЗ и 247-ФЗ, а также ведомственных правовых актов.

Следует отметить, что доводы Управления Росреестра по Ивановской области об отсутствии обязанности заполнять соответствующий раздел ввиду того, что в разделе «Правовые основания проведения контрольно-надзорного мероприятия» указано о проведении проверки на предмет нарушения требований земельного законодательства, судебная коллегия отвергает, поскольку указание в разделе «Правовые основания проведения КНМ» на проверку фактов нарушения земельного законодательства не подменяет собой заполнение раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке», в которой указываются нормативные правовые акты или их отдельные части, содержащие в себе требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора).

По указанным основаниям, изложенным выше, судебная коллегия отвергает выводы суда первой инстанции об отсутствии обязанности у Управления Реестра заполнения данного раздела ввиду того, что закон не устанавливает требований об указании в распоряжении о проведении проверки наименования нормативного правового акта и его реквизитах, соответственно не устанавливают таких требований и Правила формирования и ведения ФГИС ЕРП, а ссылки на руководство пользователя, разработанное оператором в целях установления алгоритма действий при заполнении ФГИС ЕРП, правового значения не имеют и не свидетельствуют о нарушении Управлением Росреестра по Ивановской области требований законодательства.

При этом судебная коллегия учитывает, что неуказание соответствующих сведений в данном разделе нарушает права проверяемых подконтрольных субъектов, имеющих право доступа к данным сведениям реестра, так как дает возможность контролирующим органам расширить предмет проверки.

При этом доводы Управления Росреестра по Ивановской области об отсутствии обязанности заполнения раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке» ввиду того, что данный раздел расположен в реестре после раздела «Список выявленных нарушений (Результаты проведения КНМ)» основаны на неверном трактовании применяемых норм права, поскольку при заполнении раздела ФГИС ЕРП «Обязательные требования, подлежащие проверке» государственный орган контроля (надзора) обязан руководствоваться положениями нормативных актов, регулирующих порядок ведения ФГИС ЕРП, а также руководством пользователя, как документа, разъясняющего правила заполнения ФГИС ЕРП, при этом не играет существенной роли расположение раздела «Обязательные требования, подлежащие проверке» после раздела «Список выявленных нарушений», так как обязательность его заполнения закреплена нормативными актами.

Принимая во внимание изложенное, решение суда первой инстанции в части удовлетворения заявленных требований административного истца нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене в указанной части с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда г. Иваново от 19 августа 2021 года отменить в части удовлетворения административных исковых требований.

В отмененной части принять по делу новое решение, которым в удовлтворении административных исковых требований Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области к прокуратуре Ивановской области о признании представления заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Апелляционную жалобу прокуратуры Ивановской области, заместителя прокурора Ивановской области Романского Е.И. – удовлетворить.

Апелляционное определение может быть обжаловано во Второй кассационный суд общей юрисдикции (г. Москва) в течение 6 месяцев со дня принятия.

Председательствующий Мудрова Е.В.

Судьи Степанова Л.А.

Луковкина Е.О.