Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Главного управления МЧС России по Самарской области на решение Ленинского районного суда г.Самары от 23 декабря 2019 г. по делу N 2а-5603/2019 по административному исковому заявлению департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области об оспаривании предписания Главного управления МЧС России по Самарской области от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Сивохина Д.А., объяснения представителя Главного управления МЧС России по Самарской области ФИО1, поддержавшего апелляционную жалобу, представителя департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области ФИО2, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установил:

На основании распоряжения управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от 23 апреля 2019 г. N 2/ЧС главным специалистом отделения государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области ФИО3 (далее - главный специалист отделения государственного надзора ФИО3) в отношении департамента по вопросам общественной безопасности Самарской области в период с 30 мая 2019 г. по 27 июня 2019 г. проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС.

По итогам проверочных мероприятий, главным специалистом отделения государственного надзора ФИО3 департаменту по вопросам общественной безопасности Самарской области 27 июня 2019 г. выдано предписание N 2/ЧС, в котором со ссылкой на Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) указаны следующие виды нарушений установленных требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:

- не завершена работа по созданию комплексной системы

экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (срок устранения – 1 октября 2020 г.);

- не уточнен состав областной комиссии по предупреждению и

ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденный постановлением Правительства Самарской области от 15 марта 2006 г. N 19 в связи с изменениями в составе Правительства Самарской области и упразднением должности заместителя председателя Правительства Самарской области - руководителя департамента по вопросам безопасности Самарской области (срок устранения – 1 октября 2019 г.).

Полагая, что предписание от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС не соответствуют действующему законодательству и нарушает его права и законные интересы, Департамент обратился в Ленинский район г.Самары суд с настоящим административным исковым заявлением (с учетом уточнения) (том 1 л.д. 135-142).

Решением Ленинского районного суда г.Самары от 23 декабря 2019 г. требования Департамента удовлетворены, предписание N 2/ЧС от 27 июня 2019 г. признано не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Департамента (том 2 л.д. 160-170).

В апелляционной жалобе Главное управление МЧС России по Самарской области просит решение суда отменить как необоснованное и незаконное, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленного Департаментом требований (том 2 л.д. 174-182).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, ст. 218 КАС РФ, предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 1 Федерального закона N 68-ФЗ чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, а предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения Федерального закона N 68-ФЗ.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется названным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций /ст. 2 Федерального закона N 68-ФЗ/.

Согласно ст.3 названного Федерального закона его целями являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.

Постановлением Правительства Самарской области от 29.05.2013 N 224 утверждено Положение о департаменте по вопросам общественной безопасности Самарской области, согласно пункта 1.1. которого Департамент по вопросам общественной безопасности Самарской области (далее - Департамент) является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим решение следующих задач:

совершенствование взаимодействия органов государственной власти Самарской области, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны общественного порядка, безопасности дорожного движения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и гражданской обороны;

осуществление взаимодействия с органами военного управления, военными комиссариатами;

осуществление взаимодействия с казачьими обществами;

разработка предложений для принятия Губернатором Самарской области и председателем Правительства Самарской области мер, направленных на содействие повышению результативности работы органов и подразделений противопожарной службы Самарской области;

разработка системы мер по защите населения и территорий Самарской области от пожаров и чрезвычайных ситуаций;

обеспечение в пределах своей компетенции деятельности постоянно действующих комиссий в сфере безопасности дорожного движения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности;

осуществление кадрового и юридического сопровождения работы управления по защите государственной тайны Самарской области и Главного управления по мобилизационным вопросам Самарской области;

обеспечение соблюдения требований, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Самарской области, в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Самарской области;

осуществление взаимодействия с региональным отделением Общероссийской общественно-государственной организации "Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту России" Самарской области.

Полномочия Главного управления МЧС России по Самарской области по проведению проверок соблюдения требований в области гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий установлены Указом Президента от 11.07.2004 N 868, постановлениями Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 N 1418 и от 21.05.2007 N 305, а также Приказом МЧС России от 14.06.2016 N 323 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Положением о территориальном органе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органе, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту Российской Федерации, утвержденным Приказом МЧС России от 06.08.2004 N 372.

Согласно п. 6 административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", утвержденного Приказом МЧС России от 14.06.2016 N 323 (далее – административный регламент) должностные лица надзорных органов при осуществление федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вправе выдавать руководителям, иным должностным лицам или уполномоченным представителям объектов надзора обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений в части выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По смыслу вышеназванных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Самарской области от 23 апреля 2019 г. N 2/ЧС главным специалистом отделения государственного надзора ФИО3 в отношении Департамента в период с 30 мая 2019 г. по 27 июня 2019 г. проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения требований и мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, о чем составлен соответствующий акт от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС.

Из вышеназванного акта следует, что в ходе проверки было выявлено нарушение Департаментом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами:

- не завершена работа по созданию комплексной системы

экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций (далее – КСЭОН);

- не уточнен состав областной комиссии по предупреждению и

ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 15 марта 2006 г. N 19 в связи с изменениями в составе Правительства Самарской области и упразднением должности заместителя председателя Правительства Самарской области - руководителя департамента по вопросам безопасности Самарской области.

По результатам проверки главным специалистом отделения государственного надзора ФИО3 департаменту по вопросам общественной безопасности Самарской области 27 июня 2019 г. выдано предписание N 2/ЧС, которое содержит в себе 2 пункта.

В пункте 1 поименованы следующие нормативные акты, требования которых нарушены:

подпункт "р" пункта 1 статьи 11 Закона N 68-ФЗ, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера,

указ Президента Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций";

поручение Президента Российской Федерации от 14 декабря 2012 г. N Пр-2903;

пункты 4 и 5 Положение о системах оповещения населения", утвержденное Приказом МЧС РФ N 422 Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006, определяющее назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения.

В пункте 2:

пункт 2 статьи 29.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым государственные органы, включая территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (далее - органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий, в том числе полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за соответствием правовых актов субъектов Российской Федерации требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

пункты 7 и 8 Положения от 30 декабря 2003 г. N 794 о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В предписании указаны те же нарушения, что и в акте от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС.

Департамент ссылается на то, что оспариваемое предписание N 2/ЧС выдано ненадлежащему лицу, поскольку он не является надлежащим субъектом ответственности за не завершение работы по созданию КСЭОН. Кроме того, Законом N 68-ФЗ, указом Президента Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций", поручением Президента Российской Федерации от 14 декабря 2012 г. N Пр-2903 и Положением о системах оповещения населения", утвержденное Приказом МЧС РФ N 422 Мининформсвязи РФ N 90, Минкультуры РФ N 376 от 25.07.2006 задачу по завершению работы по созданию КСЭОН органам государственной власти субъектов Российской Федерации не ставилась. В компетенцию Департамента не входят полномочия по формированию состава областной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

Принимая во внимание изложенное, судом обоснованно сделан вывод о незаконности оспариваемого предписания, и, следовательно, о наличии основания для удовлетворения заявленного Департаментом требования.

Вывод суда основан на законе и не противоречат собранным по делу доказательствам, которым суд дал надлежащую оценку в соответствии с требованиями ст. 84 КАС РФ, Главным управления МЧС России по Самарской области не доказано соответствие оспариваемого Департаментом предписания нормативным правовым актам.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются судебной коллегией в силу следующего.

Содержащиеся в предписании административного органа формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано.

Таким образом, предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности (ст. 19.5 КоАП РФ).

Следовательно, предписание органа, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть, на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом в предписании должны быть указаны законные и обоснованные меры для их устранения, данные меры должны быть реальными и исполнимыми.

По смыслу приведенных нормативных положений исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Не указание в предписании от 27 июня 2019 г. N 2/ЧС мероприятий по устранению выявленных в ходе проверки нарушений, не исключает возможность его двоякого толкования, что влечет за собой необходимость дополнительного разъяснения лицу, в адрес которого оно выдано мероприятий по устранению выявленных в ходе проверки нарушений.

Нарушений судом первой инстанции норм материального и процессуального права, которые в соответствии со ст. 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному разрешению дела в названной части, судебной коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.309 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда

определила:

Решение Ленинского районного суда г.Самары от 23 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Самарской области без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в суд Шестой кассационный суд общей юрисдикции через Ленинский районный суд г.Самары в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –