Апелляционное определение № 33А-3167/2022 от 01.06.2022 Иркутского областного суда (Иркутская область)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Абрамчика И.М.,

судей Исаковой Н.Н., Махмудовой О.С.,

при секретаре судебного заседания Шаракшановой И.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №2а-151/2022 по административному иску главы Нижнеудинского муниципального образования ФИО1 к Думе Нижнеудинского муниципального образования об оспаривании решения пункта 12 Протокола заседания IV созыва № 58

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 февраля 2022 г.,

установила:

в обоснование административного иска административный истец указал, что Думой Нижнеудинского муниципального образования 23 декабря 2021 г. принято решение № 84 «Об отчете главы Нижнеудинского муниципального образования», которым признана работа главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности 2020 года с оценкой «неудовлетворительно». Данное решение является незаконным и нарушает его права и законные интересы.

ФИО1 указывает на то, что отчет главы Нижнеудинского муниципального образования за 2020 год представлен представительному органу и заслушан депутатами 25 марта 2021 г., опубликован 26 марта 2021 г. в Вестнике Нижнеудинского муниципального образования и размещен на официальном сайте администрации Нижнеудинского муниципального образования. Решение по результатам заслушивания принято не было в связи с отсутствием кворума. Рекомендаций о сроках и устранении каких-либо недостатков не принималось и не озвучивалось.

Административный истец ссылается на то, что 31 мая 2021 г. по результатам дополнительных выборов Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва избраны пять депутатов. 1 июля 2021 г. решением Думы № 42 утвержден новый Порядок предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования и отменен ранее действующий. Более чем через 8 месяцев со дня заслушивания отчета главы за 2020 год, 16 декабря 2021 г. председателем Думы внесена инициатива о рассмотрении на заседании 23 декабря 2021 г. вопроса об отчете главы. Проект решения представлен в юридический отдел для согласования, имел две части: первая – признать работу главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности за 2020 год с оценкой «удовлетворительно» и вторая – «неудовлетворительно». На данный проект дано заключение о том, что проект правового акта в соответствии со ст. 17 Регламента не подлежит включению в повестку заседания Думы, назначенного на 23 декабря 2021 г. и подлежит возвращению субъекту правотворческой инициативы.

На заседании Думы Нижнеудинского муниципального образования 23 декабря 2021 г. включен в повестку за № 12 вопрос «Об отчете главы Нижнеудинского муниципального образования» и представлен новый проект решения, в котором уже отсутствовал в постановляющей части п. 2 и поставлен вопрос о признании работы главы за 2020 г. с оценкой «удовлетворительно». По результатам голосования 23 декабря 2021 г. за решение проголосовало 2 депутата, 10 против, 1 воздержался из 14 присутствующих. При этом 4 депутата были вновь избранными, не замещали муниципальные должности, когда рассматривался отчет главы за 2020 год. Решение носит произвольный характер, мотивов его принятия не приведено, оно не содержит указаний на неисполнение или ненадлежащее исполнение главой муниципального образования своих полномочий. Решение принято с существенными нарушениями законодательства, нарушен порядок его принятия.

ФИО1 просил суд признать решение Думы Нижнеудинского муниципального образования от 23 декабря 2021 г. № 84 «Об отчете главы Нижнеудинского муниципального образования» и пункт 12 протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва № 58 незаконными и недействующими в полном объеме со дня их принятия.

Решением Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 февраля 2022 г. административный иск оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на обстоятельства и правовые нормы, изложенные в административном исковом заявлении. Указывает, что выводы суда не соответствуют нормам материального права, являются необоснованными, суд первой инстанции не проверил процедуру принятия оспариваемого решения. Решение немотивированно и необоснованно.

Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило

В заседание судебной коллегии по административным делам не явился административный истец, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, о причинах неявки не известил, возражений против рассмотрения жалобы в его отсутствие не заявил, ходатайств об отложении судебного заседания не представил.

В соответствии с частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие административного истца, надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав доклад судьи Махмудовой О.С., объяснения представителя административного истца ФИО4, представителя административного ответчика ФИО5, проверив материалы дела, законность и обоснованность решения в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ, рассмотрев административное дело в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Конституция Российской Федерации каждому гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 45, ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации). Право на судебную защиту является непосредственно действующим, оно признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 17, ст. 18 Конституции Российской Федерации).

Частью 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

На основании ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме (ч. 8 ст. 226 КАС РФ).

Судом первой инстанции установлено, и подтверждается материалами дела, что первоначально отчет главы Нижнеудинского муниципального образования за 2020 год представлен и заслушан депутатами 25 марта 2021 г., опубликован 26 марта 2021 г. Решение по результатам заслушивания не принято в связи с отсутствием кворума. 31 мая 2021 г. по результатам дополнительных выборов Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва избраны пять депутатов.

Решением Думы от 1 июля 2021 г. № 42 утвержден новый Порядок предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования и отменен ранее действующий. Проведение повторного голосования назначено на 23 декабря 2021 г.

Разрешая спор, суд первой инстанции исходил из того, что порядок предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования о результатах своей деятельности и рассмотрения данного отчета Думой Нижнеудинского муниципального образования, утвержденный решением Думы Нижнеудинского муниципального образования от 1 июля 2021 г. № 42, вступил в силу с момента опубликования, Дума правомерно руководствовалась указанным нормативным актом, который действовал в период представления и рассмотрения отчета главы Нижнеудинского муниципального образования о результатах его деятельности за 2020 год. При принятии оспариваемого решения на заседании Думы Нижнеудинского муниципального образования присутствовало необходимое количество депутатов, решения приняты путем открытого голосования простым большинством голосов.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к выводу о том, что фактов, которые бы свидетельствовали о существенных нарушениях процедуры принятия оспариваемого решения, не установлено. Оспариваемое административным истцом решение принято Думой Нижнеудинского муниципального образования в установленном порядке, в пределах компетенции Думы и не противоречит действующему законодательству.

Проверяя законность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда, поскольку они опровергаются материалами дела, фактическим обстоятельствам и противоречат содержанию норм материального права, регулирующих возникшие между сторонами спорных правоотношений.

Так, в силу ч. 1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ч. 3 ст. 35 указанного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

К исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ).

В соответствии с требованиями ч. 11.1 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования (часть 1); подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5); представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления (часть 5.1).

Из материалов дела усматривается, что решением Думы Нижнеудинского муниципального образования от 14 декабря 2005 г. № 6 принят Устав Нижнеудинского муниципального образования, согласно которому Глава городского поселения является высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, осуществляет представительные и иные функции в соответствии с законодательством и настоящим Уставом. Глава городского поселения является председателем Думы городского поселения. Глава городского поселения избирается на муниципальных выборах сроком на пять лет. Глава городского поселения входит в состав Думы городского поселения с правом решающего голоса и является его председателем. Ежегодно не позднее чем через 4 месяца после окончания соответствующего календарного года глава городского поселения отчитывается перед населением муниципального образования. Отчет главы городского поселения подлежит обнародованию в установленном порядке (ст. 22 Устава).

В соответствии со ст. 29 Устава Дума городского поселения состоит из 20 депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на 5 лет. Дума городского поселения осуществляет полномочия в коллегиальном порядке. Дума городского поселения правомочна, если в ее состав избрано не менее чем две трети от установленного настоящим Уставом числа депутатов. Если в Думу городского поселения избрано менее двух третей от установленного настоящим Уставом числа депутатов, то заседания вновь избранной Думы городского поселения не проводятся, а сохраняются полномочия прежнего состава Думы городского поселения до дня сформирования не менее двух третей от установленного настоящим Уставом числа депутатов Думы городского поселения нового созыва.

Заседание Думы городского поселения правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы городского поселения. Организация работы Думы городского поселения определяется Регламентом Думы городского поселения в соответствии с законодательством и настоящим Уставом (ст. 32 Устава).

Ежегодно не позднее чем через 3 месяца после окончания соответствующего календарного года глава городского поселения представляет Думе городского поселения отчет о социально-экономическом положении муниципального образования (ст. 34 Устава).

В материалы дела представлен Регламент Думы Нижнеудинского муниципального образования, утвержденный решением Думы Нижнеудинского муниципального образования, статьей 19 которого установлены общие положения принятия правового акта, в частности правовой акт должен соответствовать по форме и содержанию требованиям законодательства и нормативных правовых актов Нижнеудинского муниципального образования. По структуре правовой акт подразделяется на две части: констатирующую постановляющую. Констатирующая часть правового акта содержит ссылки на нормативные правовые акты, если они имеются, краткую характеристику положения дел по существу рассматриваемого вопроса, а также мотивы и цели принятия данного решения. Постановочная часть правового акта содержит реальные, конкретные предложения, мероприятия или объемы работ, сроки исполнения и исполнителей. Правовые акты, подлежащие рассмотрению на Думе должны иметь согласования соответствующих должностных лиц администрации, иных заинтересованных органов и должностных лиц.

Статьей 38 указанного Регламента установлено, что на заседаниях Думы присутствует глава Нижнеудинского муниципального образования, а в случае его отсутствия, определенный им приглашенный. Докладчики по вопросам должны быть своевременно уведомлены о дате и времени заседания.

Согласно ст. 39 Регламента заседание Думы городского поселения правомочно, если на нем присутствует не менее 50% от числа избранных депутатов (л.д. 24-32).

Председательствующий, группа депутатов в количестве не менее одной трети от числа избранных депутатов Думы вправе однократно вынести документ на повторное голосование в том случае, если при предыдущем голосовании вопрос набрал относительной большинство, которого, тем не менее, недостаточно для принятия решения. Под относительным большинством голосов для целей настоящей статьи понимается такой результат голосования, при котором за вопрос подано большее количество голосов, чем против вопроса (ч. 2 ст.49 Регламента).

Отчет главы Нижнеудинского муниципального образования за 2020 год представлен и заслушан депутатами на заседании 25 марта 2021 г., опубликован в Вестинике Нижнеудинского муниципального образования и размещен на официальном сайте администрации Нижнеудинского муниципального образования 26 марта 2021 г.

Как усматривается из протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва № 50 в повестке дня под номером 7 слушали отчет главы Нижнеудинского муниципального образования ФИО1, предложено на голосовании принять к сведению предложенный проект решения в целом, признать работу главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности 2020 года с оценкой «удовлетворительно». Решение по данному вопросу не принято (л.д.17-19).

Судебной коллегией установлено, что в Нижнеудинскую межрайонную прокуратуру обратились граждане по вопросу проведения порядка рассмотрения ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования, в связи с чем, прокуратурой проведена проверка решения Думы Нижнеудинского муниципального образования от 21 декабря 2017 г. № 29 «Об утверждении порядка предоставления и рассмотрения ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования», по итогам которой 15 апреля 2021 г. выставлено требование о приведении в соответствие муниципального правового акта (л.д.56).

Решением Думы Нижнеудинского муниципального образования от 1 июля 2021 г. № 42 утвержден Порядок предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования результатах своей деятельности и рассмотрения данного отчета Думой Нижнеудинского муниципального образования, из которого следует, что дата рассмотрения отчета главы устанавливается Думой по согласованию с главой муниципального образования. Глава муниципального образования выступает с отчетом лично на заседании Думы. Повторное голосование должно быть назначено и проведено не позднее 30 календарных дней после даты голосования Думы, когда по вынесенному на повторное голосование вопросу не было принято решение. В случае если на повторное голосование был вынесен вопрос о постановке деятельности главы муниципального образования оценки «удовлетворительно» и за данный вопрос проголосовало менее половины от присутствующих депутатов Думы, то Думой принимается решение о постановке деятельности главы муниципального образования оценки «неудовлетворительно» (л.д.60-63).

Исходя из конституционных принципов разделения властей и самостоятельности местного самоуправления суд не вправе оценивать целесообразность принятого депутатами решения и соответственно давать оценку проделанной заявителем работе.

Вместе с тем, для решения вопроса о законности обжалуемого решения депутатов суду достаточно установить соблюдение процедуры принятия такого решения.

Анализируя установленные по делу фактические обстоятельства, в соответствии со ст. 84 КАС РФ, руководствуясь нормами права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение об оценке деятельности Главы Нижнеудинского муниципального образования за 2020 год как неудовлетворительной, принято с существенным нарушением установленного порядка принятия решений и требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия представительного органа муниципального образования.

Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом решение Думы Нижнеудинского муниципального образования о признании работы Главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности с оценкой «неудовлетворительно», изложенное в решении от 23 декабря 2021 г. № 84 и в пункте 12 Протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва № 58 принято без фактической оценки, не содержит сведений о конкретных обстоятельствах, послуживших основанием для признания деятельности Главы неудовлетворительной, недостатках, выявленных при обсуждении ежегодного отчета.

Судебной коллегией учитывается и факт того, что повторное голосование, которое должно быть назначено не позднее 30 календарных дней после даты голосования Думы, председателем Думы Нижнеудинского муниципального образования внесена инициатива о рассмотрении на заседании 23 декабря 2021 г. вопроса об отчете Главы Нижнеудинского муниципального образования, при том, что сам Глава на данное заседание приглашен не был, что лишило его возможности дать объяснения по отчету Главы за 2020 год, а также сформировать позицию, направленную на устранение выявленных нарушений, что не соответствует требованиям Федерального закона № 131-ФЗ, правовым актам Нижнеудинского муниципального образования. Повторное голосование проводилось с учетом четырех вновь избранных депутатов, которые на 25 марта 2021 г., когда рассматривался отчет Главы за 2020 г., не замещали муниципальные должности.

В силу п. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

По смыслу указанной правовой нормы, суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Судебной коллегией установлено несоответствие оспариваемого решения требованиям закона, а также выявлены обстоятельства, свидетельствующие о наличие нарушений прав и законных интересов административного истца. Вследствие чего, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела (п. 3 ч. 2 ст. 310 КАС РФ), а решение суда противоречит приведенным нормам материального права (п. 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ), в связи с чем, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного иска.

Поскольку оспариваемое административным истцом решение изложено как в решении Думы Нижнеудинского муниципального образования от 23 декабря 2021 г., так и в пункте 12 протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва № 58, судебная коллегия, с целью исключения противоречий, считает правильным признать незаконным решение Думы Нижнеудинского муниципального образования, изложенное в двух документах, что в полной мере соответствует положениям ч. 1 ст. 178 КАС РФ, при этом судебная коллегия не выходит за рамки заявленных административных требований, а исключает двойное толкование принятого административным ответчиком решения.

На основании изложенного руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 8 февраля 2022 г. по данному административному делу отменить.

Принять по делу новое решение.

Признать решение Думы Нижнеудинского муниципального образования о признании работы Главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности с оценкой «неудовлетворительно», изложенное в решении от 23 декабря 2021 г. № 84 и в пункте 12 Протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва № 58 незаконным.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.