Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Дагестан в составе председательствующего судьи Джарулаева А-Н.К., судей Гомленко Н.К. и Хаваева А.Г.,

при секретаре судебного заседания Абакаровой Р.,

с участием административного ответчика Военного прокурора 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А., представителя административного ответчика – заместителя Военного прокурора 315 военной прокуратуры гарнизона ФИО3,

при рассмотрении апелляционной жалобе и дополнения к ней Военного прокурора 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А. на решение Каспийского городского суда Республики Дагестан от 14 марта 2017 года, которым

административный иск руководителя 315 военного следственного отдела ФИО1 к военному прокурору 315 военной прокуратуры гарнизона ФИО2 удовлетворен полностью.

Признано незаконным представление военного прокурора 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А., внесенное 25 декабря 2015 г. за исходящим № 4480 в адрес руководите военного следственного управления СК России по Южному военному округу ФИО4 и обязать его устранить выявленное нарушение.

Решение Каспийского городского суда от 10 апреля 2017 г. обращено к немедленному исполнению.

Заслушав доклад судьи Верховного суда РД Гомленко Н.К., объяснения прокурора 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А. и представителя ФИО3, просивших решение суда отменить, судебная коллегия

установила:

Руководителя 315 военного следственного отдела СК России Южного военного округа ФИО5 обратился в суд с административным иском к Военному прокурору 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А. о признании незаконным представления об устранении нарушений закона, внесенного военным прокурором Лучко А.А. от 28.12.2015 № 4490 в адрес руководителя военного следственного управления СК России по Южному военному округу ФИО4. просил обязать его отозвать указанное представление, ссылаясь на то, что представление нарушает его права и интересы, поскольку из данного представления следует, что 315 военная прокуратура гарнизона (ВПГ) в ходе проверки исполнения должностными лицами 315 военно-следственного отдела (ВСО) требований Конституции РФ, УПК РФ и ведомственных нормативно-правовых актов выявила нарушения этих законов, в связи с чем Лучко А.А. внесено представление об устранении допущенных нарушений, в котором Лучко А.А. указал на ненадлежащее исполнение ФИО5 своих служебных обязанностей.

Однако представление прокурора не основано на уголовно-процессуальном законе и внесено в отсутствии для этого законных оснований. В представлении административный истец ФИО5 упоминается в качестве должностного лица, допустившего нарушения закона, и прокурором Лучко А.А. предлагается в течение месяца принять меры по соблюдению требований уголовно-процессуального закона, провести занятия с руководителем отдела, его заместителями по изучению глав 16 и 20 УПК РФ, а также рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя отдела ФИО5 о чем письменно сообщить( л.д. 12 т.1).

Избранная военным прокурором Лучко А.А. форма прокурорского реагирования в виде представления на допущенные нарушения законодательства при проверке сообщения о преступлении в связи с обжалованием постановления об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в порядке ст.124 УПК РФ, т.е. на стадии возбуждения уголовного дела в ходе досудебного производства, не может быть признана законной.

Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» и п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить только требование об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия, а не представление.

Внесение общенадзорных представлений при выявлении нарушений, допущенных при проверке сообщения о преступлении в порядке УПК РФ, противоречит действующему законодательству, а также позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, изложенной в сообщении от 01.06.2011 № Исорг-22-21208, а также в информационном письме от 13.09.2011 № 36-20-2011 «О полномочиях прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в Следственном комитете Российской Федерации», согласно которым полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, предусмотрены нормами УПК РФ и в качестве акта прокурорского реагирования должно использоваться исключительно требование об устранении нарушений законодательства. Аналогичная позиция изложена
в разъяснении Государственно-правого управления Президента Российской Федерации от 30.05.2011 № А6-4695. согласно которым полномочия прокурора
в уголовном судопроизводстве определены статьей 37 УПК РФ и являются исчерпывающими.

Полномочия прокурора, осуществляемые в рамках «общего надзора», в число которых входит внесение представлений об устранении нарушений закона, не распространяются на сферу надзора за предварительным расследованием.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней Военный прокурор 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А. просит отменить решение Каспийского городского суда от 14 марта 2017 года как незаконное и необоснованное.

Надлежаще извещенный о времени и месте рассмотрения жалобы руководителя 315 ВСО СК России Южного военного округа ФИО5 в судебное заседание не явился, о причинах неявки заблаговременно не сообщил, поэтому жалоба в соответствии со ст. ст. ч.2 306 т 150 КАС РФ рассмотрена без его участия.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, регулирующими спорные отношения;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения.

Согласно положениям ст. 1 Федерального закона « О прокуратуре РФ», прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1, при реализации возложенных функций прокурор вправе проверять соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона в соответствии со ст. 22 указанного федерального закона.

В п. 3 ст. 22 Федерального Закона от 17.01.1992 № 2202-1 указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии с п. 2, п. 3 ст. 22 Федерального Закона от 17.01.1992 № 2202-1, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Как усматривается из материалов дела, административным ответчиком - Военным прокурором 315 военной прокуратуры гарнизона Лучко А.А. в адрес руководителя военного следственного управления СК России по Южному военному округу ФИО4 внесено представление от 28.12.2015 № 4490 об устранении нарушений закона по результатам проверки исполнения должностными лицами 315 ВСО требований уголовно-процессуального законодательства. При этом были установлены нарушения ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, УПК РФ и приказа Следственного комитета РФ от 15.01.2011 № 1 «Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации» в части обжалования решения прокурора.

В представление содержится требования об неукоснительном исполнении требований уголовно-процессуального закона руководством 315 ВСО в повседневной служебной деятельности; проведения занятий с руководством 315 ВСО по изучения глав 16 и 20 УПК РФ; о безотлагательном рассмотрении настоящего представления с участием сотрудника военной прокуратуры ЮВО; об устранении выявленных нарушений законодательства и принятия мер к их недопущению; о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности за допущенные нарушения виновных лиц; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить военному прокурору 315 ВПГ в месячный срок.

Суд, признавая указанное представление прокурора незаконным, пришел к выводу, что отношения следователя и прокурора в ходе осуществления прокурором надзора за предварительным следствием регулируются исключительно УПК РФ, что вытекает из положений частей первой и второй ст. 1 и частей первой и второй ст. 7 данного Кодекса; что полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, в том числе в отношении следователя, руководителя следственного органа, определены ст. 37 УПК РФ и являются исчерпывающими; полномочия прокурора, осуществляемые им в рамках так называемого «общего надзора», в том числе, внесение представлений об устранении нарушений закона, не распространяются на сферу надзора за предварительным следствием, проводимым Следственным комитетом РФ; единственной формой реагирования прокурора по выявленным нарушениям в ходе досудебной стадии предварительного следствия может быть только требование об устранении нарушений федерального законодательства. Суд также пришел к выводу, что изложенные прокурором в оспариваемом представлении нарушения закона таковыми не являются, поскольку ст. 124 УПК РФ не содержит положений, ограничивающих основные права участников уголовного процесса в зависимости от их процессуального статуса, в том числе исключающих возможность обжалования вышестоящему прокурору действий (бездействия) и решений дознавателя, следователя и прокурора. Статья 124 УПК РФ во взаимосвязи со статьями 19, 123 УПК РФ закрепляет право участников уголовного судопроизводства и иных лиц обжаловать действия и решения вышестоящему прокурору, если они способны причинить ущерб их конституционным правам и свободам либо затруднить доступ к правосудию.

Однако такие выводы суда основаны на неправильном толковании и применении норм материального и процессуального права.

Согласно ч. 1 ст. 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе, в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

Из указанной нормы права следует, что судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращении в суд.

Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ, изложенных в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы, должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Как следует из материалов дела, оспариваемое истцом представление прокурора от 28.12.2015 № 4490 внесено в адрес руководителя военного следственного управления СК России по Южному военному округу ФИО4, который не оспорил представление прокурора Лучко А.А., следовательно, согласился с ним.

Судом не учтено, что оспариваемое представление прокурора Лучко А.А. права и интересы административного истца ФИО5 руководителя 315 ВСО СК России Южного военного округа ФИО5 не затрагивает, поскольку невыполнение представления прокурора может повлечь негативные последствия только для должностного лица, в адрес которого оно внесено (руководителя ВСУ СК России по Южному военному округу ФИО4), а не для административного истца.

Согласно ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Положения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривают право прокурора на внесение представления об устранении нарушений федерального законодательства в органы, осуществляющие предварительное следствие.

В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, представленными федеральным законодательством.

На основании ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии с требованиями главы 22 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

С учетом изложенного представлением прокурора от 25.12.2015 г. права, свободы и законные интересы административного истца ФИО5, ак должностного лица, не нарушены и не оспорены, препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов не созданы, какие-либо обязанности на него не возложены.

Кроме того, административный истец ФИО5, согласно положениям ст. 218 КАС РФ, не является стороной публичного правоотношения, так как он, будучи должностным лицом, выступает в уголовном судопроизводстве также как и прокурор от имени Российской Федерации на стороне обвинения.

Согласно п. 1.19 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» (в редакции приказа, действовавшей в период внесения прокурором оспариваемого представления), на прокуроров возложена обязанность каждое полугодие обобщать и анализировать состояние прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, в том числе результаты рассмотрения требований и представлений прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, эффективность прокурорского реагирования.

Аналогичные положения закреплены и в п. 1.23 ныне действующего приказа Генерального прокурора России от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», согласно которым прокурорам указывается об использовании полномочий, предоставленных п. 2 ст. 4, п. 3 ст. 22 и ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», по внесению представлений и информированию руководителей следственного органа о состоянии законности и выявляемых нарушениях, если они носят систематический характер и их устранение требует принятия организационных мер, а также рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.

Положения п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочивают прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Названные полномочия прокурора связаны с осуществлением им надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, но не с осуществлением уголовного преследования.

Согласно изложенному прокурор, руководствуясь требованиями п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ст.ст. 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», имеет полномочия вносить в адрес следственных органов представления об устранении нарушений закона и требовать их устранение, если такие имеются.

Главой 16 УПК РФ предусмотрен порядок обжалования действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство.

Согласно ч. 1 ст. 123 УПК РФ действия и решения прокурора могут быть обжалованы в установленном настоящим Кодексом порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы.

В соответствии с требованиями ч. 4 ст. 124 УПК РФ следователь вправе обжаловать действия (бездействие) и решение прокурора исключительно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

При этом, согласно ст.ст. 148 и 39 УПК РФ, заместитель руководителя следственного органа, равно как и иные лица следственного органа, не наделены правом обжалования постановления прокурора об отмене незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Таким образом, в своем системном единстве Главы 6, 7 и 16 УПК РФ относят прокурора, руководителя следственного органа и следователя к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения и определяют возможность обжалования их действий как должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, другими участниками уголовного судопроизводства со стороны защиты, а также потерпевшим. При этом порядок обжалования следователем действий прокурора, связанных с отменой постановления этого же следователя, как УПК РФ, так и другими законами и нормативно-правовыми актами не предусмотрен.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности по основаниям, изложенным в представлении прокурора, является правом, а не обязанностью должностного лица, которому адресовано представление, и производится в порядке, установленном законом.

С учетом изложенного выше и приведенных правовых положений, выводы суда первой инстанции о незаконности представления прокурора Лучко А.А. от 25.12.2015 г., являются неправильными, сделанными при неправильном применении норм материального права.

Согласно п. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А :

Решение Каспийского городского суда Республики Дагестан от 14 марта 2017 года отменить, вынести новое решение.

В удовлетворении административного иска руководителя 315 военного следственного отдела СК России Южного военного округа ФИО1 о признании незаконным представления об устранении нарушений закона, внесенного военным прокурором Лучко А.А. от 28.12.2015 № 4490 в адрес руководителя военного следственного управления СК России по Южному военному округу ФИО4, и обязании отозвать указанное представление отказать.

Председательствующий Джарулаев А.-Н.К.

Судьи Гомленко Н.К.

Хаваев А.Г.