Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Бушминой А.Е. в порядке апелляционного производства апелляционное представление прокурора города Нижнего Новгорода, в интересах неопределенного круга лиц, на решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 24 декабря 2015 года по административному делу по административному иску прокурора города Нижнего Новгорода к администрации города Нижнего Новгорода о признании незаконным бездействия по непринятию административного регламента, возложении обязанности разработать и принять административный регламент,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор города Нижнего Новгорода, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации города Нижнего Новгорода о признании незаконным бездействия по непринятию административного регламента, возложении обязанности разработать и принять административный регламент

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией г.Н.Новгорода законодательства о защите прав предпринимателей, в ходе которой в деятельности администрации г.Н.Новгорода установлены факты неисполнения обязанностей и ненадлежащей реализации предоставленных федеральным законодательством полномочий в сфере создания условий для развития малого и среднего предпринимательства в сфере торговли.

На основании п.15, п.33 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено: создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Согласно ч.2 ст.6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. В соответствии с ч.1, ч.3 ст.10 указанного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Во исполнение указанных положений федерального законодательства постановлением администрации г.Н.Новгорода от 06.05.2013 № 1587 утверждена «Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода ан 2013-2017 годы».

Приказом Министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области от 16.11.2010 № 2507 утвержден «Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов», в соответствии с п.8 которого внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов осуществляется на основании предложений физических или юридических лиц, а также при изменении условий, указанных в п.5 данного Порядка, в порядке, установленном для разработки и утверждения схем, но не чаще одного раза в месяц.

В силу п.22 ч.7 ст.43 Устава города Нижнего Новгорода к полномочиям администрации города Нижнего Новгорода отнесено формирование схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Прокурор полает, что в соответствии со ст.12, ст.29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» деятельность администрации г.Н.Новгорода по внесению изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов с учетом пункта 8 Порядка, согласно которому внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов осуществляется на основании предложений физических или юридических лиц (носит заявительный характер), является муниципальной услугой, которая должна осуществляется в соответствии с административными регламентами, информация о них должна быть включена в соответствующий реестр муниципальных услуг. Однако в нарушение изложенных требований федерального законодательства нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги по внесению изменений в Схему администрацией города Нижнего Новгорода, не разработан и не принят, что нарушает права неопределенного круга лиц на получение вышеуказанной муниципальной услуги в соответствии с административным регламентом.

Прокурор города Нижнего Новгорода, просил суд: признать незаконным бездействие администрации г.Н.Новгорода, выразившееся в непринятии мер по разработке и принятию административного регламента по оказанию муниципальной услуги «Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода», а также по включению информации о данном административном регламенте в перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Нижнего Новгорода; обязать администрацию города Нижнего Новгорода разработать и принять административный регламент по оказанию муниципальной услуги «Внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода», а также включить информацию о данном административном регламенте в перечень муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Нижнего Новгорода.

Решением Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 24 декабря 2015 года прокурору города Нижнего Новгорода в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

В апелляционном представлении прокурор города Нижнего Новгорода просил указанное решение суда отменить полностью и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования прокурора.

В судебном заседании прокурор ФИО10 доводы апелляционного представления поддержал.

В судебном заседании представители администрации города Нижнего Новгорода <данные изъяты>ФИО9 против удовлетворения апелляционного представления возражали.

Заслушав явившихся лиц, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу ч.1 ст.308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

На основании ст.46 Конституции Российской Федерации, главы 25 ГПК РФ, главы 22 КАС РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

В соответствии со ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица, муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Положениями п.4 ст.27 и п.3 ст.35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

Согласно ст.45 ГПК РФ (ст.39 КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу п.15, п.33 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

В ч.2 ст.6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

В силу ч.1, ч.3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение ч.3 ст.10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», п.4 ст.5 Закона Нижегородской области от 11.05.2010 № 70-З «О торговой деятельности в Нижегородской области» приказом Министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области от 16.11.2010 № 2507 утвержден «Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов».

Пунктом 8 указанного Порядка установлено, что внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов осуществляется на основании предложений физических или юридических лиц, а также при изменении условий, указанных в пункте 5 настоящего Порядка, в порядке, установленном для разработки и утверждения схем, но не чаще одного раза в месяц.

Администрация города Нижнего Новгорода осуществляет полномочия, установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом.

В соответствии со ст.41 Устава города Нижнего Новгорода администрация города Нижнего Новгорода является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным Уставом города Нижнего Новгорода собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Нижегородской области.

На основании п.22 ч.7 ст.43 Устава города Нижнего Новгорода к полномочиям администрации г. Н. Новгорода отнесено формирование схемы размещения нестационарных торговых объектов.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» согласно Постановлением администрацией города Нижнего Новгорода от 14.10.2011 N 4344 утвержден Административный регламент администрации города Нижнего Новгорода по исполнению муниципальной функции «Разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода», которому:

1.4.9. Правовой акт администрации города Нижнего Новгорода:

1.4.9.2. О внесении изменений в схему размещения издается ежеквартально на основании решений Комиссии по организации деятельности нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода, созданной в соответствии с постановление администрации города Нижнего Новгорода от 04.02.2013 N 376 (далее - Комиссия), не позднее тридцати рабочих дней после окончания квартала.

1.4.10. Подготовка проекта постановления администрации города Нижнего Новгорода об утверждении схемы размещения на новый период (внесении изменений) осуществляется департаментом экономического развития в сроки и в порядке, установленные настоящим регламентом и Положением о порядке подготовки и издания правовых актов администрации города Нижнего Новгорода, утвержденным распоряжением администрации города Нижнего Новгорода от 01.08.2012 N 345-р.

2.1.10.3. Проекты писем (заявлений) о включении в схему размещения новых мест размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности либо собственность на которые не разграничена, составленных в соответствии с Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, в срок не позднее двух рабочих дней с даты подписания протокола заседания Комиссии (для внесения изменений в действующую схему размещения), в срок не позднее чем за семь месяцев до окончания срока действия схемы размещения (для утверждения схемы размещения на новый срок) для направления в адрес:

2.1.11. Начальник отдела мониторинга потребительского рынка и предпринимательства в срок не позднее трех рабочих дней после получения согласований заявленных мест, указанных в подпункте 2.1.10.3 настоящего регламента, осуществляет разработку проекта постановления о внесении изменений в схему размещения (об утверждении схемы размещения на новый срок) (далее - проект постановления) и направляет проект постановления директору департамента экономического развития. Директор департамента экономического развития в срок не более двух рабочих дней с момента получения согласовывает представленный проект постановления.

В соответствии со ст.10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ст.6 Закона Нижегородской области от 11.05.2010 N 70-З «О торговой деятельности в Нижегородской области», постановлением Правительства Нижегородской области от 22.03.2006 N 89 «Об утверждении Типовых правил работы объектов мелкорозничной сети на территории Нижегородской области», приказом министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области от 16.11.2010 N 2507 «О порядке разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов», ст. 43 Устава города Нижнего Новгорода, в целях упорядочения размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода администрация города Нижнего Новгорода Постановлением от 06.05.2013 N 1587 утвердила Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода на 2013 - 2017 годы.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу, что признаками муниципальной услуги являются: ее осуществление по запросу заявителей, в пределах полномочий оказывающего ее органа власти, в соответствии с нормативными правовыми актами, что соответствует п.2 ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым определено понятие муниципальной услуги как деятельности по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований». Кроме того, в ст.4 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрено, что государственные и муниципальные услуги оказываются исключительно в заявительном порядке – при условии подачи заявления.

При этом судом первой инстанции сделан вывод, что Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Н.Новгорода на 2013 - 2017 годы, утвержденная постановлением администрации города Нижнего Новгорода от 06.05.2013 N 1587, является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, поскольку включает в себя как существующие объекты и земельные участки, так и земельные участки и места, свободные от таких объектов, но предполагающие их размещение, данный правовой акт направлен на неоднократное применение в ходе регулирования общественных отношений, связанных с размещением нестационарных торговых объектов, с участием неограниченного круга лиц.

Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции соглашается, поскольку схема размещения нестационарных торговых объектов, сама по себе не наделяет физических или юридических лиц правом на размещение конкретного торгового объекта или изменение его параметров, а Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденный приказом Министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области от 16.11.2010 № 2507 и Административный регламент администрации города Нижнего Новгорода по исполнению муниципальной функции «Разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода, утвержденный Постановлением администрацией города Нижнего Новгорода от 14.10.2011 N 4344, не предусматривают, что правом на внесение предложений по изменению схемы обладают только лица, желающие разместить торговый объект и не исключает внесение таких предложений иными лицами вне зависимости от преследуемых ими целей (например, гражданином с целью получения им товаров, услуг в месте его проживания), а также государственными органами, органами местного самоуправления.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод, что разработка и принятие схемы размещения нестационарных торговых объектов, а также внесение изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов, представляет собой реализацию органом местного самоуправления своих функций, но не является муниципальной услугой в том понимании, которое ей придается п.2 ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а действие ст.12, ст.29 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на выполнение администрацией указанной функции не распространяется. Реализация физическими и юридическими лицами права нормотворческой инициативы и внесение соответствующих предложений по внесению изменений в схемы размещения нестационарных торговых объектов, в данном случае, не является предоставлением муниципальной услуги.

Кроме того, как указано выше Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов, утвержденный приказом Министерства поддержки и развития малого предпринимательства, потребительского рынка и услуг Нижегородской области от 16.11.2010 № 2507 и Административный регламент администрации города Нижнего Новгорода по исполнению муниципальной функции «Разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Нижнего Новгорода, утвержденный Постановлением администрацией города Нижнего Новгорода от 14.10.2011 N 4344, устанавливают порядок внесения изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Доводы, изложенные в апелляционном представлении прокурора правовых оснований к отмене решения суда не содержат, основаны на неправильном толковании примененных судом норм права, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Нижегородского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода от 24 декабря 2015 года по настоящему делу оставить без изменения, апелляционное представление прокурора города Нижнего Новгорода оставить без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий:

Судьи: