Гражданский кодекс часть 1

дело по частной жалобе представителя административного истца ИП Сорокина В.Г. – адвоката Щербакова В.А. на определение Торжокского городского суда от 23 июня 2016 года, которым постановлено:

«производство по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Сорокина В.Г. к Администрации города Торжка, главе города Торжка Рубайло А. А. о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения, предусмотренного подпунктом 1 части 12 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ от 13 июля 2015 года «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также действий по невключению индивидуального предпринимателя в реестр маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования города Торжка в качестве лица, имеющего право осуществлять перевозки по маршруту регулярных перевозок № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>», обязании внести в реестр маршрутов перевозок на территории муниципального образования г. Торжок по указанным маршрутам сведения, признании постановления администрации города Торжка от 30 декабря 2015 года №636 «Об утверждении реестра городских маршрутов регулярных перевозок» недействующим полностью с даты его принятия, признании незаконным бездействия администрации города Торжка, выразившегося в непринятии мер к рассмотрению обращения ИП Сорокина В. Г. от ДД.ММ.ГГГГ о включении в реестр маршрутов регулярных перевозок и ненаправлении ответа на указанное обращение прекратить».

Судебная коллегия

установила:

Индивидуальный предприниматель Сорокин В. Г. обратился в Торжокский городской суд с административным иском к администрации города Торжка, с учетом изменения требований просил суд:

- признать незаконными бездействие администрации, выразившееся в непринятии решения, предусмотренного подпунктом 1 части 12 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ от 13 июля 2015 года «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- признать незаконными действия администрации по не включению индивидуального предпринимателя в реестр маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования города Торжка в качестве лица, имеющего право осуществлять перевозки по маршруту регулярных перевозок № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>», № «<данные изъяты>»;

- обязать администрацию внести в реестр маршрутов перевозок на территории муниципального образования г. Торжок по указанным маршрутам сведения, о нем, как о предпринимателе, осуществляющем перевозки по маршрутам;

- признать постановление администрации города Торжка от 30 декабря 2015 года № 636 «Об утверждении реестра городских маршрутов регулярных перевозок» недействующим полностью с даты его принятия;

- признать незаконным бездействие администрации города Торжка, выразившееся в нерассмотрении его обращения от ДД.ММ.ГГГГ о включении в реестр маршрутов регулярных перевозок и ненаправлении ответа на указанное обращение».

Определением Торжокского городского суда Тверской области от 04 мая 2016 года в качестве соответчика по данному делу привлечен глава города Торжка Рубайло А. А.

В заседании суда первой инстанции представитель Администрации города Торжка и главы города Торжка Алексеев Н.А. ходатайствовал о прекращении производства по делу в связи с подведомственностью спора Арбитражному суду Тверской области.

Представитель административного истца Щербаков В.А. возражал против удовлетворения заявленного ходатайства, поскольку полагал, что обжалуется нормативный правовой акт, в связи с чем дело подсудно Торжокскому городскому суду.

Помощник Торжокского межрайонного прокурора Лебедев К.А. в судебном заседании полагал, что требования индивидуального предпринимателя Сорокина В.Г. подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с чем против удовлетворения ходатайства о прекращении производства по делу не возражал.

Судом постановлено приведенное выше определение.

В частной жалобе представитель административного истца Сорокина В.Г. – адвокат Щербаков В.Г. просит отменить данное определение, указывает, что данное требование Сорокина В.Г. рассматривалось в Арбитражном суде Тверской области и судом было прекращено. По требованиям, заявленным ИП Сорокиным В.Г. арбитражный суд и суд общей юрисдикции при решении вопроса о характере спора пришли к противоположным выводам и ни один из судов не рассмотрел спор по существу, чем было нарушено право истца на судебную защиту.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Щербаков В.А. поддержал доводы частной жалобы, полагал, что оспариваемое постановление администрации является нормативным правовым актом, спор подведомственен суду общей юрисдикции.

Прокурор Серова О.Н. полагала определение суда не подлежащим отмене, поскольку спор относится к подведомственности Арбитражного суда Тверской области.

Другие лица, участвующие в деле, извещенные о месте и времени судебного заседания надлежащим образом в соответствии с требованиями статей 96-99 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд апелляционной инстанции не явились.

На основании положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело по частной жалобе в отсутствие указанных лиц.

Заслушав представителя административного истца и прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Прекращая производство по административному делу на основании статей 128, 194 КАС РФ, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые Сорокиным В.Г. действия и бездействие затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, оспариваемое постановление администрации является ненормативным правовым актом, поэтому данные требования в силу положений главы 24 АПК РФ рассматриваются арбитражным судом.

Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может.

Сорокин В.Г. при обращении в суд ссылается на нарушение своих прав в связи с тем, что в реестр маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования города Торжка, утвержденный постановлением администрации города № 636 от 30.12.2015 года он не включен в качестве лица, осуществляющего перевозки по маршруту регулярных перевозок по маршрутам с регистрационными номерами №, тогда как на основании имеющейся лицензии, паспортов маршрутов и графиков он осуществлял перевозки по остановочным пунктам указанных маршрутов. Кроме того указывает, что органом местного самоуправления ему не был дан мотивированный отказ во включении в реестр маршрутов регулярных перевозок.

Одним из требований административного истца является признание не действующим полностью постановления администрации города Торжка от 30.12.2015 года № 636 (п. 4 измененных требований).

При оспаривании Постановления администрации № 636 от 30.12.2015 года административным истцом приводятся доводы о нарушении процедуры принятия правового акта, его принятие без проведения обязательной антикоррупционной экспертизы.

Постановлением администрации города Торжка от 20.11.2013 N 685 (ред. от 15.10.2014), действовавшим до издания оспариваемого постановления "Об утверждении маршрутной сети пассажирского автомобильного транспорта муниципального образования город Торжок Тверской области" были утверждены маршруты движения пассажирского транспорта, схема движения по улицам города, указаны номера маршрутов.

Оспариваемым постановлением № 636 от 30.12.2015 года утвержден реестр маршрутов регулярных перевозок, содержащий помимо схемы движения и наименования маршрутов, вид регулярных перевозок (для всех маршрутов установлены перевозки по регулируемым тарифам) виды транспортных средств и классы транспортных средств, максимальное количество транспортных средств каждого класса на маршруте, экологические характеристики транспортных средств, сведения о лицах, осуществляющих регулярные перевозки.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 13.07.2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считаются установленными или измененными со дня включения предусмотренных пунктами 1 - 10 части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведений о данных маршрутах соответственно в реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок, реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок или изменения таких сведений в этих реестрах.

Таким образом, органом местного самоуправления принято решение об изменении ранее установленного муниципального маршрута регулярных перевозок путем включения в него сведений, предусмотренных частью 1 статьи 26 Федерального закона от 13.07.2015 года № 220-ФЗ, а также изменения самих маршрутов, в том время как из содержания п. 1 части 2 статьи 39 Закона № 220-ФЗ следует, что результатом проверки уполномоченным органом сведений о маршрутах регулярных перевозок, предусмотренных частью 1 статьи 26 данного Закона, представленных заинтересованным юридическим лицом или предпринимателем, является принятие решения о включении или об отказе во включение таких сведений в соответствующий реестр.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 9 постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", к существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, относятся: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Проанализировав содержание оспариваемого правового акта с учетом содержания ранее действовавшего правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что постановление администрации гор. Торжка от 30.12.2015 года № 636 является нормативным правовым актом, поскольку исходя из его смысла и содержания (установление маршрутов, вида регулярных перевозок (для всех маршрутов установлены перевозки по регулируемым тарифам), видов транспортных средств и классов транспортных средств, максимального количества транспортных средств каждого класса на маршруте, экологические характеристики транспортных средств), оно принято с целью неоднократного применения, его действие затрагивает интересы неопределенного круга лиц, издано уполномоченным органом местного самоуправления, опубликовано в газете «Новоторжский вестник» ДД.ММ.ГГГГ, размещено на сайте администрации города Торжок.

На то, что утвержденный Реестр подлежит неоднократному применению, указывают положения Федерального закона от 13.07.2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В соответствии со статьей 21 указанного Закона уполномоченным органом проводится открытый конкурс, предметом которого является право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Конкурс проводится не позднее чем через девяносто дней со дня установления муниципального маршрута регулярных перевозок, в случае, если соответствующий маршрут установлен после дня вступления в силу Закона № 220-ФЗ.

В соответствии со статьей 23 Закона № 220-ФЗ, одним из требований к участникам конкурса является наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в маршруте регулярных перевозок.

Таким образом, содержание Реестра, определяет условия осуществления предпринимательской деятельности для неопределенного круга лиц.

Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» с ДД.ММ.ГГГГ из подведомственности арбитражных судов исключены споры, связанные с признанием недействующими нормативных правовых актов.

В связи с изложенным, заявленный спор об оспаривании нормативного правового акта на основании п. 1 ч. 2 ст. 1, ст. 17 КАС РФ относится к подведомственности суда общей юрисдикции.

Требования Сорокина В.Г. о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, которое предприниматель связывает с непринятием в отношении него решения, предусмотренного п. 1 части 2 статьи 39 Федерального закона № 220, не рассмотрением его обращения и не направлением ответа, возложении обязанностей по включению его в соответствующий реестр, как правильно указал суд, заявитель связывает с нарушением его прав в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции пришел к выводу о возможности обжалования истцом бездействия в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

При этом судом не учтено то обстоятельство, что индивидуальный предприниматель Сорокин В.Г. ранее обращался в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Торжка, выразившегося в непринятии решения, предусмотренного подпунктом 1 части 12 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ от 13 июля 2015 года «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и просил обязать администрацию внести в реестр маршрутов перевозок на территории муниципального образования г. Торжок по указанным маршрутам сведения, о нем, как о предпринимателе, осуществляющем перевозки по маршрутам.

Определением Арбитражного суда Тверской области от 22.03.2016 года производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 статьи 150 АПК РФ, поскольку суд пришел к выводу о нормативном характере постановления администрации города Торжка от 30.12.2015 года № 636 «Об утверждении реестра маршрутов регулярных перевозок на территории муниципального образования город Торжок Тверской области», подведомственности спора суду общей юрисдикции.

Данное определение не было обжаловано и вступило в законную силу 25.04.2016 года.

Как неоднократно указывалось Конституционным судом Российской Федерации, государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной (пункт 3 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.2005 N 113-О; пункт 4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2004 N 14-П; пункт 3 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 18.06.2004 N 206-О).

В соответствии с принципом, сформулированным Европейским Судом по правам человека, если в государстве существуют две судебные системы, и одна из них отказалась рассматривать спор из-за отсутствия компетенции, вторая судебная система обязана принять дело к своему производству без исследования вопроса о компетенции (постановления от 24.03.2005 по делу "Бабурин (Baburin) против Российской Федерации" (жалоба N 55520/00), от 22.06.2006 по делу "Авакова (Avakova) против Российской Федерации" (жалоба N 30395/04), от 22.12.2009 по делу "Безымянная (Bezymyannaya) против Российской Федерации" (жалоба N 21851/03).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 3 КАС РФ задачами административного судопроизводства являются обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений, защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций.

Право на судебную защиту нарушенных прав и законных интересов гарантировано заинтересованному лицу положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации, статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 КАС РФ.

При этом право на судебную защиту предполагает конкретные гарантии его реализации и обеспечение эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Принимая решение о прекращении производства по делу суд не учел приведенные выше нормы права и принципы Европейского Суда по правам человека.

Установив, что арбитражный суд отказал предпринимателю в рассмотрении требования об оспаривании постановления администрации, суд общей юрисдикции обязан был принять и рассмотреть заявление по существу.

С учетом изложенного, суду первой инстанции необходимо рассмотреть по существу как требование Сорокина В.Г. об оспаривании нормативного правового акта, так и его требования о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и о возложении обязанностей.

При этом, учитывая то, что Кодексом административного производства Российской Федерации предусмотрены особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, их отличия от порядка рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействия), суду в соответствии со статьей 136 КАС РФ следует обсудить вопрос о раздельном рассмотрении заявленных требований.

Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

определение Торжокского городского суда Тверской области от 23 июня 2016 года отменить, материалы дела направить для рассмотрения в тот же суд.

Председательствующий

Судьи