Гражданский кодекс часть 1

дело по апелляционной жалобе представителя администрации города Ржева – Шпакова А.А. на решение Ржевского городского суда Тверской области от 06 июля 2018 года, которым постановлено:

«Административные исковые требования Ржевского межрайонного прокурора Тверской области удовлетворить.

Признать незаконными бездействие администрации г. Ржева Тверской области в части разработки и утверждения сводного плана красных линий.

Обязать администрацию г. Ржева Тверской области в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить сводный план красных линий».

Судебная коллегия

установила:

Ржевский межрайонный прокурор Тверской области обратился в суд с административным исковым заявлением, поданным в защиту неопределенного круга лиц, к администрации г. Ржева Тверской области о признании незаконным бездействия администрации г. Ржева в части разработки и утверждения сводного плана красных линий, обязании администрации г. Ржева Тверской области разработать и утвердить сводный план красных линий в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований прокурор, ссылаясь на результаты проведенной в 2017 году межрайонной прокуратурой проверки соблюдения земельного и градостроительного законодательства, в ходе которой установлено, что решением Ржевской городской Думы от 08 апреля 2013 г. № 250 «Об утверждении Генерального плана города Ржева Тверской области и Правил землепользования и застройки города Ржева Тверской области» утвержден Генеральный план города Ржева Тверской области. На утвержденном Генеральном плане «красные линии» отсутствуют. В соответствии с законодательством красные линии отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории (подп. «а» п. 1 ч. 3 ст. 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и в проекте межевания территории (п. 1 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ), относящихся к документации о планировке территорий. Проект планировки территории и проект межевания территории подготавливаются в целях реализации положений документов территориального планирования (п. 1 ч. 1 ст. 26 ГрК РФ), а именно: обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (ч. 1 ст. 41 ГрК РФ). Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения регламентируется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 06 апреля 1998 г. № 18-30 «РДС 30-201-98». Действующие красные линии должны быть обозначены на указанном чертеже красным цветом, а планируемые - черным с указанием сопровождающих надписей, размеров и использованием условных картографических знаков. Действующие красные линии, подлежащие отмене, - зачеркиваются (п.п. 5.3.3-5.3.4, 5.4, 5.6 Инструкции РДС 30-201-98). Таким образом, как следует из системного толкования приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и названных Инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территории в соответствии с п. 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации и пунктом 4.4 Инструкции РДС 30-201-98. Пунктом 4.7. Инструкции РДС 30-201-98 предусмотрено, что в городском округе должен быть разработан и утвержден сводный план красных линий, который выполняется, хранится и поддерживается органами архитектуры и градостроительства. Органы архитектуры и градостроительства осуществляют контроль за соблюдением красных линий на подведомственной территории и несут ответственность за своевременное внесение дополнений и изменений в соответствии с утвержденными разбивочными чертежами. Проведенной проверкой установлено отсутствие в органе местного самоуправления разработанного, согласованного и утвержденного проекта красных линий, что противоречит требованиям действующего законодательства. По результатам проверки в администрацию города Ржева в 2017 г. внесено представление об устранении выявленных нарушений закона. По результатам рассмотрения представления до настоящего времени проект красных линий на территории города Ржева не разработан и не утвержден, что свидетельствует о нарушении градостроительного законодательства, влечет выделения земельных участков без учета красных линий, что может привести к нарушению прав граждан. Прокурор просил признать бездействие администрации города Ржева в части разработки и утверждения сводного плана красных линий незаконным, обязать администрацию города Ржева разработать и утвердить сводный план красных линий в течение месяца с момента вступления в силу решения суда.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен отдел архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области.

Участвующий в судебном заседании заместитель Ржевского межрайонного прокурора Иванова М.В. заявленные административные требования поддержала в полном объеме по основаниям, указанным в административном иске.

Представитель административного ответчика администрации г. Ржева Тверской области Виноградова А.В. возражала против удовлетворения административных исковых требований в полном объеме, аргументируя свою позицию согласно представленным возражениям, согласно которым действующий Градостроительный кодекс РФ дает четкие понятия и инструкции о составе документации Генерального плана и Документации по планировке территории. Понятие «красных линий», определенное в Инструкции РДС 30-201-98 устарело по сравнению с понятием, которое определено Градостроительным кодексом РФ. Следовательно, необходимо руководствоваться нормативными актами, имеющими более свежую редакцию, а также высшую юридическую силу в области градостроительства, а положения Инструкции РДС необходимо применять только в случаях, когда они не вступают в противоречие с действующими Федеральными законами в области градостроительства. Границы сформированных земельных участков, граничащие с землями общего пользования, уже являются «красными линиями». А таких участков в городском округе большинство, что можно увидеть на публичной кадастровой карте города Ржева. Следовательно, красные линии целесообразно отображать на вновь планируемых территориях или изменяемых территориях, что и требует Градостроительный кодекс РФ при утверждении проектов планировки и межевания территории. Административным истцом произведено неверное толкование положений Градостроительного кодекса РФ, а также вышеназванных Инструкций, в связи с чем требование истца о разработке и утверждении сводного плана красных линий безосновательно.

Представитель отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области Орлова М.Е. возражала против удовлетворения административного иска в полном объеме, поддержав вышеуказанную позицию административного ответчика.

Судом постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, администрацией города Ржева подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований. Апеллянт полагает, что в соответствии с Инструкцией по разработке градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 №150, ст. 3.1.5 Генеральные планы, п.8 отсутствует понятие «сводный план красных линий». Понятие «План красных линий» в указанной Инструкции упоминается в ст. 3.2.1. «Проект планировки», под которым понимается градостроительная документация, разрабатываемая для частей территорий поселений.

В пункте 4.1 Инструкции РДС определено, что проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, выполняемой на территорию поселения или части поселения в масштабе 1:2000 (генерального плана поселения, совмещенного с проектом детальной планировки, проекта детальной планировки), и является утверждаемой ее частью, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, % площадей, улиц и других градостроительных объектов, выполняемых в масштабе 1:500, 1:1000 и 1:2000. Таким образом, законодательство прямо не предусматривает обязательный порядок разработки проекта красных линий, а указывает на случаи, в которых, как правило, осуществляется разработка таких проектов.

Кроме того, апеллянт выражает свое несогласие с представленными административным истцом доказательствами, а именно с актами №1 и №2, поскольку в данных документах невозможно установить дату, время и место их составления, на основании каких документов были сделаны заключения о нарушениях.

В суде апелляционной инстанции представитель администрации г.Ржева Виноградова А.В. и представитель отдела архитектуры и строительства администрации г.Ржева Орлова М.Е. доводы апелляционной жалобы поддержали по указанным в ней основаниям и дополнили, что понятие «красные линии» является устаревшим, подлежат применению нормы Градостроительного кодекса РФ. Красные линии, согласно ГрК РФ отражаются в документах по планировке территории (ст.42, 43), к которым сводным план красных линий не относится.

Прокурор Шатрова Ю.А. поддержала доводы, изложенные в возражениях относительно апелляционной жалобы, просила решение суда оставить без изменения, пояснив, что ссылку представителя ответчика об отсутствии утвержденного обязательного порядка разработки проекта красных линий является несостоятельной, так как в соответствии с законодательством красные линии отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории и в проекте межевания территории (пункт 1 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), относящихся к документации по планировке территорий. Проект планировки территории и проект межевания территории подготавливаются в целях реализации положений документов территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а именно: обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения регламентируется Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 06 апреля 1998 года № 18-30 «РДС 30-201-98».

Действующие красные линии должны быть обозначены на указанном чертеже красным цветом, а планируемые - черным с указанием сопровождающих надписей, размеров и использованием условных картографических знаков. Действующие красные линии, подлежащие отмене, - зачеркиваются (пункты 5.3.3, 5.3.4, 5.4, 5.6 Инструкции РДС 30-201-98).

Таким образом, как следует из системного толкования приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и названных Инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территории в соответствии с п.3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации и пунктом 4.4 Инструкции РДС 30-201-98. Пунктом 4.7. Инструкции РДС 30-201-98 в городском округе должен быть разработан и утвержден сводный план красных линий, который выполняется, хранится и поддерживается органами архитектуры и градостроительства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, выслушав участвовавших в суде апелляционной инстанции лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти регламентирован главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. При этом на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывать факт нарушения его прав, свобод и законных интересов (пункт 1 части 9 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Ржевской межрайонной прокуратурой проведена проверка соблюдения земельного и градостроительного законодательства.

В ходе проведения проверки установлено, что решением Ржевской городской Думы от 08 апреля 2013 года №250 «Об утверждении Генерального плана города Ржева Тверской области и Правил землепользования и застройки города Ржева Тверской области» утвержден Генеральный план города Ржева Тверской области, на котором отсутствуют красные линии. В нарушение норм действующего законодательства администрацией г. Ржева Тверской области не разработан и не утвержден сводный план красных линий, предусмотренный положениями п. 3.2.1 инструкции по разработке градостроительной документации и п. 4.4 Инструкции РДС 30-201-98. По результатам проведенной проверки 20 ноября 2017 года заместителем Ржевского межрайонного прокурора Тверской области - Ивановой М.В. на имя главы г. Ржева Родивилова В.В. вынесено представление об устранении нарушения законодательства.

Из содержания ответа начальника отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области Орловой М.Е. № 190 от 22 марта 2018 года усматривается, что сводный план красных линий в администрации г. Ржева отсутствует. Кроме того, по мнению начальника отдела архитектуры и строительства администрации г. Ржева Тверской области Орловой М.Е., разработка и утверждение сводного плана красных линий на 2018 год не является необходимостью.

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции исходил из той позиции, что сводный план красных линий выполняется, хранится и поддерживается органами архитектуры и градостроительства. Органы архитектуры и градостроительства осуществляют контроль за соблюдением красных линий на подведомственной территории и несут ответственность за своевременное внесение дополнений и изменений в соответствии с утвержденными разбивочными чертежами.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Красные линии отображаются на чертежах проекта планировки территории, проекта межевания территории (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункт 2 части 6 статьи 43 ГрК РФ), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления границ территорий общего пользования (часть 1 статьи 42 ГрК РФ), установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Несмотря на то, что Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденная Постановлением Госстроя РФ от 29.10.2002 №150, утратила силу в связи с изданием Приказа Минстроя России от 19.06.2018 №354/пр, порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года № 18-30 (РДС 30-201-98)).

По смыслу пунктов 4.1-4.3 Инструкции (РДС 30-201-98), проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, на основании проектов планировки и застройки градостроительных объектов.

В отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий.

Корректировка красных линий может осуществляться по решению органов местного самоуправления, утвердивших их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения (пункт 4.6 Инструкции).

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названной инструкции, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 25.02.2016 №242-О, недопустимо произвольное установление уполномоченными органами красных линий.

При таких обстоятельствах, с учетом анализа представленных в материалы дела доказательств, требования прокурора являются обоснованными.

Противоречий норм Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года № 18-30 (РДС 30-201-98) нормам Градостроительного Кодекса РФ не установлено. Указанная Инструкция определяет основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации (п.3.1), тем самым дополняя положения Градостроительного Кодекса РФ.

Доводы апелляционной жалобы истца аналогичны тем, которые являлись предметом исследования суда первой инстанции, фактически сводятся к выражению несогласия с произведенной судом оценкой установленных по делу обстоятельств и представленных в их подтверждение доказательств, с которой судебная коллегия соглашается, не усматривая оснований для признания ее ошибочной. Обстоятельства дела, возражения и доводы сторон, и имеющиеся доказательства получили надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в постановленном по делу решении, доводы ответчика, как не опровергающие правильности выводов суда, не могут служить основанием для его отмены.

Нарушений судом норм процессуального права, которые являются безусловным основанием к отмене решения суда, или норм материального права, которые могли привести к принятию неправильного решения, судом второй инстанции не установлено.

Выводы суда по существу разрешения спора являются правильными, таким образом, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены судебная коллегия не усматривает в связи с чем, оно подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ржевского городского суда Тверской области от 06 июля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации города Ржева Шпаковой А.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи