Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении областного суда административное дело по административному исковому заявлению главы Орловского района Орловской области ЛВН к и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ, Орловской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным представления и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора от 03.09.2015 № 7-15-2015 об устранении нарушений водного законодательства,

по апелляционным жалобам административных ответчиков – Орловской природоохранной межрайонной прокуроры и заместителя Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ на решение Орловского районного суда Орловской области от 28 октября 2015 года, которым постановлено:

«иск Главы Орловского района Орловской области ЛВН к и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ, Орловской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным представления и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ от 03.09.2015 №7-15-2015 об устранении нарушений водного законодательства удовлетворить.

Признать представление и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ от 03.09.2015 № 7-15-2015 об устранении нарушений водного законодательства незаконным».

Заслушав доклад судьи Орловского областного суда Сабаевой И.Н., объяснения прокурора Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры БИП, заместителя Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры ТМВ, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей: Главы Орловского района Орловской области-СДВ, администрации Орловкого района Орловской области – ХАВ, полагавших, что решение суда является законным, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда,

установила:

Глава Орловского района Орловской области ЛВН (далее по тексту – Глава района) обратился в суд с административным исковым заявлением к и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ, Орловской природоохранной межрайонной прокуратуре о признании незаконным представления и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ от 03.09.2015 7-15-2015 об устранении нарушений водного законодательства.

В обоснование заявленных требований указал, что 03.09.2015 в его адрес поступило представление и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ об устранении нарушений водного законодательства, в котором и.о. прокурора требовал безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием Орловского природоохранного межрайонного прокурора и принять конкретные меры организационного и практического характера, направленные на устранение выявленных нарушений закона; рассмотреть вопрос о применении мер дисциплинарного воздействия к должностным лицам, допустившим нарушение закона и по результатам дать мотивированный и обоснованный письменный ответ.

Считая, что данное представление не соответствует требованиям закона, указывал на то, что доводы прокурора о том, что в пределах водоохранных зон твердое покрытие дорог должно быть не пористым, чтобы исключалось загрязнение водного объекта от автомобильного транспорта, не основано на нормах права, а является личным мнением прокурора.

Полагал, что требование и.о. прокурора о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности работников администрации незаконно, поскольку нарушений законодательства допущено не было, поэтому и вопрос о дисциплинарной ответственности не подлежит рассмотрению.

Также считал, что требование о рассмотрении представления с участием прокурора незаконно, поскольку его участие предполагается только при коллегиальном рассмотрении представления.

Судом постановлено обжалуемое решение.

В апелляционной жалобе Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры ставится вопрос об отмене решения районного суда ввиду неправильного применения норм материального права и несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Административный ответчик указывает на то, что административное исковое заявление Главы Орловского района к и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора ТМВ, Орловской природоохранной межрайонной прокуратуре рассмотрено Орловским районным судом Орловской области с нарушением правил подсудности, установленных статьей 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и подлежало рассмотрению Заводским районным судом г. Орла, то есть по месту нахождения органа прокуратуры.

Ссылается на то, что суд первой инстанции при вынесении решения не учел, что согласно п. 8.19 Строительных правил СП 34.13330.2012 «Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 2.05.02-85», утвержденных приказом Минрегиона России от 30.06.2012 № 266 к жестким дорожным одеждам следует относить одежды, имеющие: цементобетонные монолитные покрытия, асфальтобетонные покрытия на основаниях из цементобетона, сборные покрытия из железобетонных или предварительно напряженных железобетонных и армобетонных плит.

Приводит доводы о том, что согласно п.2.3.1 методических рекомендаций по благоустройству территорий муниципальных образований, утвержденных приказом Минрегиона России от 27.12.2011 № 613 устанавливаются следующие виды покрытия: твердые (капитальные) – монолитные или сборные, выполняемые из асфальтобетона, цементобетона, природного камня и т.п. материалов; мягкие (некапитальные) – выполняемые из природных или искусственных сыпучих материалов (песок, щебень, гранитные высевки, керамзит, резиновая крошка и др.).

Ссылается на то, что по результатом проведенной проверки получено заключение Управления Росприроднадзора по Орловской области от <...>2015, которым подтверждается, что дорога, расположенная в водоохранной зоне р. Ока в д. <...>, не имеет твердого покрытия, предотвращающего загрязнение водного объекта.

Указывает на то, что размещение вышеуказанной дороги с подобным покрытием для движения транспорта не соответствует требованиям ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, того ссылается на то, что допрошенный в судебном заседании эксперт ОДА подтвердил выводы данного им заключения от <...>.2015.

Указывает на то, что в ходе судебного разбирательства <...>2015 Орловской природоохранной межрайонной прокуратурой проведено выездное обследование указанной дороги, с привлечение специалистов Управления Росприроднадзора по Орловской области, Управления по государственному строительному надзору Орловской области, ОГИБДД ОМВД России по Орловскому району Орловской области, согласно которого специалистами сделан мотивированный вывод о том, что дорога, расположенная в водоохраной зоне р. Ока в д. <...> не имеет твердого покрытия.

Полагает, что положения п. 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, не применимы к спорным правоотношениям, поскольку в них не дается понятие дороги с твердым покрытием.

В апелляционной жалобе административного ответчика – заместителя природоохранного межрайонного прокурора ТМВ приводятся доводы аналогичные тем, которые были изложены в апелляционной жалобе Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры.

Судебная коллегия по административным делам, выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела в соответствии с положениями статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме, приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу ч.3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии со ст.24 вышеназванного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Из материалов дела усматривается, что 03.09.2015 и.о. Орловского природоохранного межрайонного прокурора в адрес главы Орловского района Орловской области и Главы <...> сельского поселения Орловского района Орловской области внесено представление, в котором указано, что в н.п. <...> Орловского района Орловской области протекает водный объект федерального значения – р. Ока. В границах водоохранной зоны водного объекта расположена грунтовая проселочная дорога шириной 3,98 м., имеющая щебеночное покрытие, по которой осуществляет движение легковой и грузовой транспорт. В реестр муниципальных дорог <...> сельского поселения автодорога до настоящего времени не включена. Постановлением главы <...> сельского поселения от <...>.2015 № <...> многоконтурный земельный участок с кадастровым № <...>, общей площадью 2780 кв.м., расположенный по адресу: Орловская область, Орловский район, <...> сельское поселение, д. <...>, закреплен в постоянное (бессрочное) пользование за администрацией Орловского района. В силу ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог. В нарушение п.4 ч. 15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации грунтовая дорога, расположенная в водоохранной зоне водного объекта р. Ока в границах д. <...> Орловского района Орловской области, не имеет твердого покрытия, однако по ней осуществляет движение легковой и большегрузный транспорт, создавая угрозу загрязнения водного объекта федерального значения.

И.о. прокурора требовала безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием Орловского природоохранного межрайонного прокурора; принять конкретные меры организационного и практического характера, направленные на устранение выявленных нарушений закона; рассмотреть вопрос о применении мер дисциплинарного воздействия к должностным лицам, допустившим нарушение закона; о результатах рассмотрения представления сообщить Орловскому природоохранному межрайонному прокурору не позднее чем в месячный срок в письменной форме с приложением копий принятых организационно-управленческих решений.

При рассмотрении дела, как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции административный истец указывал на то, что грунтовая дорога в границах водоохраной зоны, имеет щебеночное покрытие, которое относится к твердым покрытиям. Указанная дорога не включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения поселения как автомобильная дорога, на карте градостроительного зонирования не обозначена. Указанная дорога является проездом к земельным участкам граждан. Полномочия органа местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности в отношении данной дороги отсутствуют.

В свою очередь административный ответчик в судебном заседании указал на то, что грунтовая проселочная дорога, расположенная в д. <...> Орловского района Орловской области хотя и не включена в Перечень автомобильных дорог местного значения, фактически является таковой, а, следовательно, данная дорога должна иметь твердое покрытие. Щебеночное покрытие, по которой осуществляется движение легковых и грузовых транспортных средств, не является твердым, что влечет нарушение п.4 ч.15 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации, в которой указано, что в границах водоохранных зон запрещается движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В силу статьи 3 Федерального закона « Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с ч.2 ст. 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

В силу ч.11 ст.226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В качестве доказательств нарушения административным истцом требований водного законодательства и как следствие законность внесенного прокурором представления, административным ответчиком были представлены: акт осмотра (обследования) водного объекта, расположенного в д. <...>, его береговой полосы, близлежащих земельных участков от <...>.2015, составленный помощником Орловского природоохранного межрайонного прокурора и старшим государственным инспектором экологического надзора Управления Росприроднадзора по Орловкой области (л.д. 46-53); заключение старшего государственного инспектора отдела экологического надзора Управления Росприроднадзора Орловской области ОДЛ от <...>.2015 (л.д. 54-55); акт осмотра (обследования) дороги, расположенной в береговой полосе реки Ока в н.п. <...><...> сельского поселения Орловского района от <...>.2015 (л.д. 244-247), согласно которым грунтовая дорога в водоохранной зоне водного объекта имеет щебеночное покрытие, которое не является твердым.

Вместе с тем, акт осмотра от <...>.2015 и заключение от <...>.2015 по мнению судебной коллегии не являются доказательствами, свидетельствующими о нарушении административным истцом требований п.4 ч.15 ст.65 Водного кодекса Российской Федерации, поскольку они составлены лицами, не имеющими специальных познаний в области строительства дорог и их покрытий.

Вывод о том, что данная дорога не имеет твердого покрытия, сделан без каких-либо исследований этой дороги, путем визуального осмотра лицами, участвующими в данном осмотре.

Допрошенный в судебном заседании в качестве специалиста ОДЛ пояснил, что при отнесении данного дорожного покрытия к категории «твердого» он руководствовался своими внутренним убеждением и природоохранным законодательством, при этом указал, что специалистом в дорожной сфере он не является (л.д.191).

Предоставляя в качестве доказательства нарушения водного законодательства акт обследования дороги от <...>.2015, административный ответчик ссылался на то, что в соответствии с п. 8.19 СП 34.13330.2012 Автомобильные дороги. Актуализированная редакция СНиП 2.05.02-85, утвержденных приказом Минрегиона России от 30.06.2012 № 266 «Об утверждении свода правил «СНиП 2.05.02-85» «Автомобильные дороги» (далее по тексту - СП 34.13330.2012) к жестким дорожным одеждам следует относить одежды, имеющие: цементобетонные монолитные покрытия; асфальтобетонные покрытия на основаниях из цементобетона; сборные покрытия из железобетонных или предварительно напряженных железобетонных и армобетонных плит.

Вместе с тем, в соответствии с п. 8.2 указанного выше Свода правил 34.13330.2012 конструкцию дорожной одежды и вид покрытия принимают исходя из транспортно-эксплуатационных требований и категории проектируемой дороги с учетом интенсивности движения и состава автотранспортных средств, климатических и грунтово-гидрологических условий, санитарно-гигиенических требований, а также обеспеченности района строительства дороги местными строительными материалами.

В п. 8.4 СП 34.13330.2012 указаны типы дорожных одежд (капитальные, облегченные, переходные, низшие), а также основные виды покрытий, к которым, в частности относятся и покрытия из щебня, гравия и песка.

Понятия « твердое покрытие дороги » указанный Свод правил не содержит.

Кроме того, в данном акте имеется ссылка на п. 2.3.1 приказа Минрегиона России от 27.12.2011 № 613 (ред. от 17.03.2014) «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований» (далее по тексту – Методические рекомендации), указывающая, что покрытия поверхности обеспечивают на территории муниципального образования условия безопасного и комфортного передвижения, а также формируют архитектурно-художественный облик среды. Для целей благоустройства территории рекомендуется определять следующие виды покрытий:

- твердые (капитальные) - монолитные или сборные, выполняемые из асфальтобетона, цементобетона, природного камня и т.п. материалов;

- мягкие (некапитальные) - выполняемые из природных или искусственных сыпучих материалов (песок, щебень, гранитные высевки, керамзит, резиновая крошка и др.), находящихся в естественном состоянии, сухих смесях, уплотненных или укрепленных вяжущими;

- газонные, выполняемые по специальным технологиям подготовки и посадки травяного покрова;

- комбинированные, представляющие сочетания покрытий, указанных выше (например, плитка, утопленная в газон и т.п.).

Однако, согласно п. 1.5 Методических рекомендаций, к объектам благоустройства территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству относятся: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования.

Анализ вышеприведенного нормативного акта свидетельствует о том, что указанная дорога не относится к объектам благоустройства муниципальных образований, а, следовательно, данные Методические рекомендации не могут быть применены к данным правоотношениям.

Вместе с тем, в обоснование требований по административному иску и указывая на то, что щебеночное покрытие дороги является твердым покрытием, истец ссылался на раздел 1 Приказа Росстата от 26.08.2015 № 392 «Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за автомобильными дорогами общего пользования местного значения», где определено, что по строке 102 отражается протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием, к которому относится усовершенствованное покрытие (цементобетонное, асфальтобетонное, из щебня и гравия, обработанных вяжущими материалами) и покрытие переходного типа (из щебня и гравия (шлака), не обработанных вяжущими материалами, каменные мостовые; из грунтов и местных малопрочных материалов, обработанных вяжущими материалами).

Наряду с этим, согласно п. 1.2 Правилах дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 «Главная дорога» - дорога, обозначенная знаками 2.1, 2.3.1 - 2.3.7 или 5.1, по отношению к пересекаемой (примыкающей), или дорога с твердым покрытием (асфальто - и цементобетон, каменные материалы и тому подобное) по отношению к грунтовой, либо любая дорога по отношению к выездам с прилегающих территорий.

«Дорога» - обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения.

Таким образом, проверив и оценив собранные по делу доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что административными ответчиками не доказан факт нарушения административным истцом п.4 ч.15 ст.65 Водного кодекса Российской Федерации, а, именно, того обстоятельства, что в границах водоохранной зоны водного объекта расположена автомобильная дорога местного значения, не имеющая твердого покрытия, что создает угрозу загрязнения водного объекта федерального значения, а, следовательно, вывод суда первой инстанции о признании незаконным представления Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры об устранении нарушений водного законодательства, внесенное, в частности, в отношении Главы Орловского района Орловской области, является правильным.

Поскольку доводы апелляционных жалоб не опровергают содержащиеся в решении суда выводы, нормы материального права судом применены правильно, нарушений процессуального закона, которые привели или могли привести к вынесению незаконного решения, не допущено, судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения и отмены постановленного по делу решения.

Довод жалобы о нарушении при рассмотрении дела правил подсудности основан на неправильном толковании норм процессуального законодательства.

В соответствии с частью 2 статьи 22 КАС РФ, в случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Орловская природоохранная межрайонная прокуратура расположена в Заводском районе г. Орла.

Вместе с тем, полномочия природоохранной прокуратуры распространяются на всей территории Орловской области, в частности, и на территории Орловского района Орловской области.

Таким образом, данное административное дело в соответствии с требованиями ч.2 ст.22 КАС РФ правильно было рассмотрено Орловским районным судом Орловской области, правила подсудности судом не нарушены.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Орловского районного суда Орловской области от 28 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционные жалобы прокурора Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры БИП, должностного лица - заместителя прокурора Орловской природоохранной межрайонной прокуратуры ТМВ – без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи