Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Липецке административное дело №2а-3447/2021 по апелляционной жалобе административного ответчика прокурора Советского района г. Липецка на решение Советского районного суда г. Липецка от 22 июля 2021г., которымпостановлено:

Признать незаконным представление заместителя прокурора Советского района г. Липецка Поповой И.А. от 12 мая 2021 года в адрес председателя Департамента дорожного хозяйства и благоустройства Администрации г. Липецка Дергунова Николая Николаевича об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения.

Заслушав доклад судьи Федосовой Н.Н., судебная коллегия,

У С Т А Н О В И Л А:

Департамент дорожного хозяйства и благоустройства администрации г. Липецка обратился в суд с иском к прокуратуре Советского района г. Липецка, заместителю прокурора Советского района г. Липецка Поповой И.А. о признании незаконным представления от 12 мая 2021 года об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, ссылаясь на то, что Департамент не был уведомлен о проведении выездной проверки, проверка была произведена без участия сотрудников департамента. Проезд в направлении строения 42/3 по ул. Юношеская в г. Липецке используется ограниченным кругом лиц в связи с чем, не может быть отнесен к автомобильной дороге общего пользования. Также истец считает необоснованным требование прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города Липецка.

Суд постановил решение, резолютивная часть которого изложена выше.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит об отмене решения суда, ссылаясь на его необоснованность и незаконность.

Выслушав представителя административного ответчика прокуратуры Советского района г. Липецка Карих О.Н., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Ярикову Н.В., проверив доводы апелляционной жалобы, материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействие) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

В силу статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

На основании статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, в том числе и путем вынесения представления в адрес лица, допускающего нарушения.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О прокуратуре" решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

Из материалов дела следует, что 31 марта 2021 года директор ООО «НикА Флекс» ФИО12 обратилась в прокуратуру Липецкой области с заявлением о неудовлетворительном состоянии дороги от ул. Юношеская в направлении строения № 43/2 в г. Липецке, просила провести соответствующую проверку и принять меры. Данное заявление было передано в прокуратуру Советского района г. Липецка.

С выводами суда первой инстанции о незаконности представления прокурора в связи с допущенными процессуальными нарушениями при вынесении представления судебная коллегия не может согласиться.

Как следует из материалов дела, решение о проведении проверки от 06.04.2021 года и запрос о предоставлении соответствующих документов от 06.04.2021 года были направлены по факсу и простой почтовой корреспонденцией 07.04.2021 года, оснований сомневаться в представленных доказательствах у суда не было, указание в отчете факса иного номера телефона, нежели имеющегося на официальном сайте Департамента не свидетельствует о не направлении и не получении документов адресатом. В реестре простой почтовой корреспонденции четко указано о направлении в адрес Департамента запроса и решение № 232, т.е. решения о проведении проверки. Кроме того, материалами дела подтверждено и не оспаривалось представителем административного истца, что запрос от 06.04.2021г., направленный по факсу 23-91-50, в котором в том числе, содержались сведения о проведении в отношении Департамента проверки, был получен, что также подтверждается и ответом Департамента от 15.04.2021г. на данный запрос (л.д. 181). Таким образом, выводы суда о наличии процессуальных нарушений при проведении проверки, указывающих на незаконность представления следует признать несостоятельными. Департамент знал о проводимой в отношении него проверки и о существе этой проверки.

По окончании проверки, заместителем прокурора Советского района г. Липецка Поповой И.А. 11 мая 2021 года в адрес председателя Департамента дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Липецка Дергунова Н.Н. внесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, в котором содержатся следующие требования:

рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района;

принять конкретные меры, направленные на устранение выявленных нарушений законодательства о безопасности дорожного движения;

рассмотреть вопрос привлечения должностных лиц, ответственных за указанные в представлении нарушения, к дисциплинарной ответственности;

о результатах рассмотрения настоящего представления сообщить прокурору района в установленный законом месячный срок, в письменной форме с приложением копий подтверждающих документов, а также приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности.

Признавая незаконным представление заместителя прокурора, суд первой инстанции также исходил из отсутствия доказательств нахождения на балансе администрации города Липецка спорного участка дороги, неконкретности оспариваемого представления.

Проанализировав положения статей 1, 5, 10, 21, 22 - 25, 25.1, 27, 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое представление вынесено прокурором в пределах его полномочий и при наличии к тому законных оснований, в адрес надлежащего лица, содержит конкретные сведения о допущенных нарушениях прав, соответствует критерию исполнимости, факта нарушения прав и законных интересов административного истца не установлено.

Из материалов дела следует, что Департаментом дорожного хозяйства и благоустройства администрации г. Липецка в установленный законом месячный срок представление заместителя прокурора рассмотрено не было, ответа на него не давалось, мер к исполнению представления не принималось.

Судебная коллегия полагает выводы суда о незаконности представления по причине не представления административным ответчиком доказательств нахождения на балансе администрации города Липецка спорного участка дороги, отсутствия полномочий на постановку земельного участка на баланс и принятие его в муниципальную собственность, наличие общих формулировок и указаний, некорректности требования и способов устранения нарушений, несостоятельными.

Как было указано выше, при рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Судебная коллегия полагает, что данная обязанность исходя из материалов настоящего дела, прокурором была выполнена.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Статьей 3 названного федерального закона определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы).

Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги.

Содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (части 1 и 9 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Статьей 10 этого же Федерального закона предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, представленные собственниками данных дорог. В полномочия органов местного самоуправления городского округа входят утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В силу части 6 статьи 8 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ автомобильные дороги должны иметь идентификационные номера, которые присваиваются в том числе, органами местного самоуправления городских поселений, городских округов и муниципальных районов.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", частью 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ.

Согласно пункту 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ, владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, а также иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу пункта 5 статьи 8 Устава городского округа город Липецк, к вопросам местного значения города Липецка относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание.

Согласно п. 1.2 ст. 2 Решения Липецкого городского Совета депутатов от 19 февраля 2013 года N 584 «О Структуре администрации города Липецка» структуру администрации города Липецка составляют отраслевые (функциональные) органы администрации города Липецка - структурные подразделения администрации города Липецка, обладающие правами юридического лица, в состав которых входит Департамент дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Липецка.

Как следует из акта проверки от 27 апреля 2021 года старшего помощника прокурора Советского района г. Липецка, фотоматериала, от основной дороги по улице Юношеская, имеется проезд к различным организациям, данный проезд имеет многочисленные ямы, состояние оценивается как неудовлетворительное.

Как следует из пояснений представителя прокуратуры, спорный участок дороги является тупиковым, заасфальтированным, там располагаются производственные учреждения, это автомобильная дорога общего пользования, поскольку ею пользуются как собственники производственных учреждений, так и иные пользователи, машины скорой и пожарной помощи. Департамент неоднократно производил там ремонтные работы, на настоящий момент там имеются ямы, там проходят под землей трубы, коммуникации, возложение обязанности по осуществлению ремонта дороги на собственников строений со стороны Департамента не законно, поскольку они не вправе это делать.

Как пояснила представитель Департамента в суде, данный участок дороги может быть включен в перечень автомобильных дорог необщего пользования, если с таким требованием обратятся владельцы производственных баз, находящихся там, поскольку данный участок дороги используется только ими.

Как следует из сообщений Департамента дорожного хозяйства и благоустройства в адрес физических лиц, автодорога по ул. Юношеская, протяженностью 4,62 км (от д. № 8 «в» по ул. Металлистов до ул. Советская, с. Косыревка), числится на балансе администрации города Липецка и включена в Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа город Липецк. Согласно паспорту автомобильной дороги по ул. Юношеская, проезд протяженностью 520 м, от ул. Юношеская в направлении строения № 43/2 не входит в состав автомобильной дороги, не числится в перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа город Липецк и является подъездной дорогой к производственным объектам и содержание данной дороги должно выполняться за счет средств собственников производственных объектов, расположенных в рассматриваемом месте и осуществляющих по ней проезд.

Согласно информации департамента градостроительства и архитектуры администрации города Липецка материалами генерального плана города Липецка не предусмотрено строительство автомобильной дороги от ул. Юношеской в направлении строения № 43/2 по ул. Юношеской Генеральным планом города Липецка.

Согласно сообщению Департамента от 15.04.2021г. сведениям публичной кадастровой карты Российской Федерации земельный участок под дорогой от улицы Юношеская, в направлении строения 43/2 является бесхозяйным.

Представленная Департаментом выкопировка из Генерального плана города Липецка до 2035 года «Карта планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры» содержит информацию относительно улицы Ангарской, но не Юношеской. Поэтому принята быть не может.

Из письменного ответа администрации города Липецка № 2315-01-01-12 от 21.07.2021г. следует, что проезд, протяженностью 520 м., от автомобильной дороги по ул. Юношеская в направлении строения № 43/2 по ул. Юношеская в Перечне автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа г. Липецк от 22.08.2012г. № 1620 не числится и на балансе администрации города Липецка не состоит.

Согласно ответу Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области от 09.07.2021 года спорный земельный участок не сформирован, расположен в границах городского округа город Липецк, относится к категории земель населенных пунктов и не находится в собственности Липецкой области. В соответствии с п. 3 ст. 3.1 ФЗ от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности муниципальных образований. Полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляют органы местного самоуправления (п.2 ст. 11 ЗК РФ).

Из ответов Департамента дорожного хозяйства и благоустройства администрации г. Липецка, Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области следует, что спорный участок дороги является бесхозным, на балансе не состоит, находится в границах г. Липецка.

Из представления, фотоматериала следует, что на спорном участке дороги расположено порядка 20 различных организаций, где осуществляется проезд сотрудников, потребителей, а также спец.транспорта (скорая помощь, полиция, пожарные машины и т.п.), в связи с чем считать, что она используется исключительно для нужд хозяйствующих субъектов нельзя.

Согласно решению Липецкого городского Совета депутатов от 26 января 2017 года № 342 об утверждении «Положения о департаменте дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Липецка», департамент осуществляет функцию по организации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения в границах города Липецка.

Публичная карта Липецка содержит информацию о спорной дороге местного значения, этим, а также другими вышеуказанными имеющимися в деле доказательствами подтверждается факт нахождения указанной дороги в ведении городского округа. Собственником данной дороги является муниципальное образование, и именно оно обязано осуществлять дорожную деятельность в отношении дороги местного значения, в отношении которой возник спор.

Таким образом, именно на Департаменте, как органе представляющем орган местного самоуправления в этой области, лежит обязанность организовать ремонтные работы по спорному участку дороги и его содержание.

То обстоятельство, что спорный участок дороги не состоит на балансе, не указан в реестре, не освобождает Департамент от обязанности по его содержанию.

В обжалуемом представлении прокурором предлагается принять меры направленные на устранение выявленных нарушений, при этом указываются в мотивировочной части варианты устранения, каких-либо конкретных требований на Департамент представлением не возлагается.

Представление прокурора в части рассмотрения вопроса привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности не носят императивного характера, в представлении содержится предложение руководителю рассмотреть вопрос о привлечении лиц, виновных в допущенных нарушениях, к дисциплинарной ответственности.

Тем самым прокурор не обязывал административного истца привлечь работников к дисциплинарной ответственности, а предлагал реализовать свои полномочия относительно привлечения, либо не привлечения, работников к дисциплинарной ответственности.

Ссылка на то, что Департамент не наделен функциями постановки земельного участка на баланс и принятии его в муниципальную собственность, не освобождают Департамент от рассмотрения представления и принятия мер реагирования, входящих в их функцию, либо передачу возникшего вопроса в орган, уполномоченный на разрешение данного вопроса. При этом, как было установлено, административный истец, обязан организовать дорожные ремонтные работы на спорном участке дороги, как представитель органа местного самоуправления.

Таким образом, решение суда первой инстанции подлежит отмене, с принятием нового решения, которым в требованиях административного истца следует отказать в полном объеме.

Руководствуясь статьями 308, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда г. Липецка от 22 июля 2021г. отменить, постановить новое решение, которым отказать в удовлетворении требований Департамента дорожного хозяйства и благоустройства администрации г. Липецка к прокуратуре Советского района г. Липецка, заместителю прокурора Советского района г. Липецка Поповой И.А. о признании незаконным представления от 12 мая 2021 года об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное определение составлено 05.10.2021 года.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)

Копия верна

Судья

Секретарь