Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Кургане 26 октября 2016г. административное дело по административному иску Администрации г.Кургана к Главному управлению Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области о признании незаконным предписания

по апелляционной жалобе Администрации г.Кургана на решение Курганского городского суда Курганской области от 7 июня 2016г, которым постановлено:

В удовлетворении административного искового заявления Администрации города Кургана к Главному управлению Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области о признании незаконным предписания отказать.

Заслушав доклад судьи областного суда Пшеничникова Д.В. об обстоятельствах дела, пояснения представителя Администрации г.Кургана Максимовой Г.В., представителя Главного управления Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области Владимирова В.Ю., судебная коллегия

установила:

Администрация г.Кургана обратилась в суд с административным иском к Главному управлению Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Курганской области (далее ГУ МЧС России по Курганской области) о признании незаконным предписания.

В обоснование иска указывалось, что в период с 21 марта 2016г. по 15 апреля 2016г. во исполнение распоряжения органа государственного контроля (надзора) была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности в отношении Администрации г.Кургана, по результатам которой в адрес Администрации г.Кургана было направлено предписание № от 15 апреля 2016г. с перечнем выявленных нарушений и установленными сроками для их устранения.

С указанным предписанием Администрация г.Кургана выражала свое несогласие, ссылаясь на то, что перечисленные в пунктах 1 и 2 предписания нарушения возможно устранить лишь посредством строительства пожарных депо и размещением в них подразделений пожарной охраны. Вместе с тем, данные функции не относятся к полномочиям органов местного самоуправления. Кроме того, в целях реализации утвержденной Федеральной программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года» органом местного самоуправления утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории г.Кургана для размещения пожарного депо в п.Керамзитный. Строительство данного депо решило бы проблему со временем прибытия пожарных машин в поселки и микрорайоны г.Кургана, на что указывалось в пунктах 1 и 2 предписания. Оспаривая п. 3 предписания, истец обращал внимание на недоказанность наличия граничащих с перечисленными в предписании микрорайонами города именно лесных массивов, опасная близость с которыми создает угрозу распространения пожара. Также истец ссылался на то, что в настоящее время подготовлен проект муниципального контракта на разработку лесохозяйственного регламента городского округа с установлением границ лесов и лесных участков, после утверждения которого можно устанавливать существование и границы именно «лесных насаждений» на территории города. В обоснование незаконности пункта 4 предписания Администрация г.Кургана обращала внимание на то, в бюджете г.Кургана на 2016 год не предусмотрены денежные средства на реализацию мероприятий по обеспечению перечисленных в п. 4 предписания микрорайонов и поселков наружным противопожарным водопроводом. Кроме того, вопросы водоснабжения и планирования объектов водоснабжения разрешаются на основе утвержденных схем развития и генеральных планов городов. Строительство сетей водоснабжения, включая строительство совмещенного противопожарного водопровода в г.Кургане, осуществляется с учетом утвержденной схемы сетей водоснабжения, генерального плана города, правил землепользования и застройки.

Как указывал истец, предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению только тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно в силу закона. При этом данные требования должны быть реально исполнимы.

Выполнить указанные в предписании мероприятия в установленные сроки (к 1 марта 2017г.) в отсутствие предусмотренного бюджетного финансирования невозможно. В связи с этим административный истец считал все пункты предписания неисполнимыми, незаконными, нарушающими права и законные интересы истца при осуществлении управленческих функций, влекущими ответственность Администрации г.Кургана за невыполнение предписания на основании п. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

На основании изложенного Администрация г.Кургана просила признать предписание ГУ МЧС России по Курганской области от 15 апреля 2016г. № незаконным.

В судебном заседании представитель Администрации г.Кургана Максимова Г.В., действующая на основании доверенности, на требованиях иска настаивала по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель ГУ МЧС России по Курганской области Дорофеев Д.Г., действующий на основании доверенности, с заявленными требованиями не согласился, указывая, что законных оснований для удовлетворения исковых требований не имеется, поскольку предписание является законным и обоснованным.

Судом постановлено изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе Администрация г.Кургана просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы вновь приводит доводы, изложенные в административном иске и приводимые представителем истца при рассмотрении дела. Дополнительно указывает, что в деле отсутствуют доказательства того, что указанные в предписании поселки и микрорайоны граничат именно с «лесными массивами». Данный факт, по мнению автора жалобы, не устанавливался и судом не проверялся при рассмотрении дела. Кроме того, судом были оставлены без внимания доводы истца о том, что границы леса на территории городского округа не установлены, а «лесных массивов» на территории городского округа не имеется вовсе.

В возражениях на апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Курганской области просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

В суде апелляционной инстанции представитель Администрации г.Кургана Максимова Г.В., действующая на основании доверенности, доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель ГУ МЧС России по Курганской области Владимиров В.Ю. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы административного истца.

Заслушав пояснения участвующих в деле лиц, проверив письменные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный государственный пожарный надзор, за исключением федерального государственного пожарного надзора, осуществляемого в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, и в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в случае передачи указанных полномочий в соответствии со статьей 16.1 настоящего Федерального закона.

Должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право, в том числе выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты, на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, а также по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Как следует из материалов дела и установлено судом, во исполнение распоряжения главного (заместителя главного) государственного инспектора Курганской области по пожарному надзору от 14 марта 2016г. № 4 должностными лицами Главного управления МЧС России по Курганской области совместно с представителем Администрации г.Кургана в период с 21 марта 2016г. по 15 апреля 2016г. проводилась внеплановая проверка, по результатам которой Администрации г.Кургана выдано предписание № об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

В соответствии с пунктами 1 и 2 предписания Администрация г.Кургана в срок до 1 марта 2017г. обязана реализовать полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования г.Курган, предусматривающих включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий городского округа, в части дислокации подразделений пожарной охраны на территории городского округа, с условием обеспечения времени прибытия первого подразделения к месту вызова в микрорайоны и поселки г.Кургана, граничащие с лесными массивами: Увал, Учхоз, Лесной, Теплый стан, Утяк, Шепотково, Зайково, не превышающем 10 минут (п.1), в поселки Черемухово, Храпово, Керамзитный, Торфяник, Тополя, Южный, Ключи, Нижняя Утятка, Мостостроителей, не превышающем 10 минут (п. 2). В качестве нормативного обоснования указаны: ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; п. 1 ч. 2 ст. 1, ст. 6, ст. 76 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; п. 10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пунктом 3 предписания на Администрацию г.Кургана возложена обязанность в срок до 1 марта 2017г. обеспечить нераспространение пожара от лесных насаждений, расположенных на территории муниципального образования г.Курган до зданий и сооружений в микрорайонах и поселках г.Кургана: Шепотково (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 10,3 м); Глинки (МБОУ г.Кургана «Средняя общеобразовательная школа № 55» <адрес>, расстояние до здания составляет 11,8 м, <адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 2,7 м); Утяк (МБОУ г.Кургана «Средняя общеобразовательная школа № 67» <адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 8,2 м), Сиреневый (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 8,3 м); Теплый стан (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 12,2 м); Увал (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 10 м); Лесной (ул. Ябловневая (жилой комплекс Талисман) расстояние от лесных насаждений до здания составляет 7,5 м); Учхоз (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 13 м); Зайково (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 10,2 м); Радужный (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 8,2 м); Храпово (<адрес>, расстояние от лесных насаждений до здания составляет 12,3 м). В качестве нормативного обоснования требования указаны: п. 1 ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 69 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Пунктом 4 предписания на Администрацию г.Кургана возложена обязанность в срок 1 марта 2017г. обеспечить поселки и микрорайоны, расположенные на территории муниципального образования г.Курган (Шепотково, Храпово, Теплый стан, Тополя, Южный), наружным противопожарным водопроводом. В качестве нормативного обоснования указаны: п. 1 ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 69 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание выдано уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции и не противоречит действующему законодательству.

В силу ч. 5 ст. 310 КАС РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Судебная коллегия находит возможным согласиться с выводами суда первой инстанции и оставить обжалуемое решение без изменения, исходя из следующего.

Согласно пп. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В силу положений ст. 19 Федерального закона от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Статья 63 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» к числу первичных мер относит реализацию полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования, разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности, обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники и др.

Главой 17 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» установлены общие требования пожарной безопасности к поселениям и городским округам по размещению подразделений пожарной охраны, в том числе ч. 1 ст. 76 предусмотрено, что дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут, а в сельских поселениях - 20 минут.

Таким образом, из содержания закона следует, что включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов является одним из полномочий органов местного самоуправления.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, из буквального содержания пунктов 1 и 2 оспариваемого предписания не следует, что на орган местного самоуправления возлагается иная (кроме сформулированной в предписании) обязанность, в частности обязанность строительства нового пожарного депо.

Согласно ч. 2 ст. 69 Федерального закона от 22 июля 2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара:

а) вне территорий лесничеств (лесопарков);

б) на территориях лесничеств (лесопарков);

Пунктом 4.14. Свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом МЧС России от 24 апреля 2013г. № 288, установлено, что противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м.

Поскольку установленные законодательством противопожарные расстояния от границ застройки до перечисленных в предписании лесных насаждений в городских микрорайонах и поселках не выдержаны, а соответствующие противопожарные мероприятия, обеспечивающие нераспространение огня до школ, жилых домов и зданий не проведены, судебная коллегия также соглашается с обоснованностью содержания пункта 3 оспариваемого предписания.

Доказательств того, что перечисленные в п. 3 предписания объекты возведены самовольно за границей городской черты Администрацией города в соответствии со ст. 62 КАС РФ в ходе рассмотрения административного дела представлено не было.

Непринятие до настоящего времени мер к юридическому закреплению границ лесов, лесничеств и лесопарков (лесных насаждений) относительно границ муниципального образования города Кургана не может являться причиной, оправдывающей бездействие органа местного самоуправления по непринятию мер, исключающих распространение пожара от лесных насаждений, фактически расположенных в непосредственной близости от жилых домов и объектов социально-культурного назначения.

Согласно ст. 62 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные). Необходимость устройства искусственных водоемов, использования естественных водоемов и устройства противопожарного водопровода, а также их параметры определяются настоящим Федеральным законом.

В частности, ч. 3 ст. 68 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» закреплено, что поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом.

Поскольку в нарушение указанных требований закона администрация городского округа не обеспечила расположенные на территории города поселки Шепотково, Храпово, Теплый стан, Тополя, Южный наружным противопожарным водопроводом, выявленные нарушения требований пожарной безопасности препятствуют своевременному предотвращению воздействия на людей опасных факторов пожара, ставят под угрозу жизнь и здоровье неопределенного круга лиц, п. 4 оспариваемого предписания также следует признать законным и обоснованным.

Отсутствие в утвержденных схемах водоснабжения, генеральном плане города, правилах землепользования и застройки города Кургана положений относительно обеспеченности указанных в п. 4 предписания микрорайонов и поселков города наружным противопожарным водопроводом не означает, что такое состояние соответствует федеральному закону и не нарушает прав и интересов проживающих на данных территориях жителей городского округа.

Доводы представителя административного истца о нереальности установленных предписанием сроков и неисполнимости установленным государственным органом предписаний при дефиците местного бюджета юридически значимыми при обсуждении вопросов пожарной безопасности признаны быть не могут.

Кроме того, как следует их материалов дела, аналогичными по своему содержанию предписаниями от 23 мая 2014г. № со сроком исполнения до 20 мая 2015г., от 24 апреля 2015г. № со сроком исполнения до 1 марта 2016г., не оспоренными органом местного самоуправления, на Администрацию г.Кургана ранее уже возлагались схожие обязанности, что свидетельствует о длительности периода противоправного бездействия, в течении которого исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, участвующий в формировании и планировании муниципального бюджета, был осведомлен о наличии имеющихся у него неисполненных обязательств, однако всей полноты мер к их исполнению на протяжении ряда лет не предпринимал, ежегодно ссылаясь лишь на дефицит местного бюджета.

При изложенных обстоятельствах судебная коллегия полагает, что решение суда не противоречит требованиям закона, а апелляционная жалоба не содержит доводов, которые могли бы быть положены в основу отмены либо изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 7 июня 2016г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г.Кургана – без удовлетворения.

Судья – председательствующий

Судьи: