Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Губкинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Губкинского городского округа Белгородской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по заключению муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок, возложении обязанности принять меры по заключению муниципальных контрактов с перевозчиками на право осуществления регулярных перевозок,

по апелляционному представлению Губкинского городского прокурора

на решение Губкинского городского суда Белгородской области от 29 июня 2017

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П., объяснения представителя административного истца - ФИО1, поддержавшей доводы, приведенные в апелляционном представлении, представителя административного ответчика администрации Губкинского городского округа Белгородской области ФИО2, считавшей решение суда законным и обоснованным, изучив материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Губкинский городской прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к администрации Губкинского городского округа Белгородской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по заключению муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок, возложении обязанности принять меры по заключению муниципальных контрактов с перевозчиками на право осуществления регулярных перевозок на территории Губкинского городского округа в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; о возложении на орган местного самоуправления – администрацию Губкинского городского округа обязанности в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу определить уполномоченный орган местного самоуправления либо иной муниципальный заказчик для заключения муниципальных контрактов на право осуществления перевозок по регулярным тарифам, разработать и принять план закупок и план-график, утвердить лимиты бюджетного финансирования, в единой информационной системе разместить информацию о проведении конкурса, определить способ определения поставщиков, заключить муниципальные контракты на право осуществления регулярных перевозок пассажиров по регулируемым тарифам.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой проанализировано состояние законности при исполнении требований законодательства в сфере организации регулярных пассажирских перевозок на территории Губкинского городского округа, в ходе которого установлено, что администрацией Губкинского городского округа, вопреки требованиям Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не созданы условия для предоставления транспортных услуг населению. До настоящего времени не определен уполномоченный орган местного самоуправления либо иной муниципальный заказчик для заключения муниципальных контрактов на право осуществления перевозок по регулярным тарифам (статья 14 Федерального закона №220-ФЗ), не разработаны и не приняты план закупок и план-график (статья 16 Федерального закона №44-ФЗ), не утверждены лимиты бюджетного финансирования (статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в единой информационной системе не размещена информация о проведении конкурса (статья 7 Федерального закона №44-ФЗ), не определен способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в виде конкурса, аукциона, запроса котировок либо запроса предложений (статья 24 Федерального закона №44-ФЗ), и как следствие, не заключены муниципальные контракты на право осуществления регулярных перевозок пассажиров по регулируемым тарифам, что нарушает права неопределенного круга лиц (перевозчиков и пассажиров) на обеспечение безопасных условий пассажирских перевозок на территории городского округа, а также конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по пассажирским перевозкам и способствует злоупотреблению в сфере перевозок.

Решением Губкинского городского суда Белгородской области от 29.06.2017 в удовлетворении требований отказано.

Об отмене решения по доводам апелляционного представления просит Губкинский городской прокурор.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия не находит оснований для его удовлетворения.

Разрешая спор, суд правильно определил характер правоотношений сторон и нормы закона, которые их регулируют, определил обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства на основании статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), постановил решение в соответствии с нормами материального и процессуального законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

На основании части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом под бездействием понимается неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В соответствии с частью 11 статьи 226 во взаимосвязи с пунктом 1 части 9 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания нарушения прав, свобод и законных интересов лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление, возлагается на лицо, обратившееся в суд.

Таким образом, положения части 2 статьи 62 КАС РФ, определяющие, что обязанность по доказыванию обстоятельств законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, не освобождают административного истца от обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основаниям для обращения в суд.

При этом данная норма права закрепляет обязанность административного истца - прокурора, обратившегося в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по его мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

Отказывая в удовлетворении требований Губкинского городского прокурора, суд первой инстанции обоснованно исходил из отсутствия со стороны административного ответчика незаконного бездействия, нарушающего права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц в силу следующего.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

14.07.2015 вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ), который регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Пунктом 16 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ установлено два вида регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Регулярные перевозки по регулируемым тарифам - это перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке (подпункт 17 части 1 статьи 3 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ).

Согласно статье 2 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а при их отсутствии, законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 настоящей статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами.

Подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

Частями 1, 2 и 3 статьи 14 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ предусмотрено, что в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченным органом местного самоуправления либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений данного Федерального закона. Предметом государственного или муниципального контракта является выполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт (далее - подрядчик), работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями, установленными государственным или муниципальным заказчиком.

При этом в силу части 9 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ, регламентирующей обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона, регулярные перевозки, частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, осуществляются в порядке, действовавшем до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, в течение срока, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении данных перевозок должен быть заключен государственный или муниципальный контракт. Указанный срок не может превышать пять лет со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

14.07.2017 на официальном интернет-портале правовой информации pravo.ru опубликован Федеральный закон от 13.07.2015 №220-ФЗ.

Правильно истолковав вышеприведенные положения Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ, суд первой инстанции указал, что названный федеральный закон не предусматривает проведение мероприятий по заключению муниципальных контрактов, предусмотренных статьей 14 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ со дня вступления его в силу, начало применения названной статьи в муниципальных образованиях Российской Федерации зависит от срока, указанного в документе планирования регулярных перевозок муниципального образования. В течение этого срока частично или полностью оплачиваемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов регулярные перевозки осуществляются в порядке, действовавшем до 14.07.2015, крайней датой действия установленного ранее порядка регулярных перевозок является 14.07.2020.

Полномочия по организации транспортного обслуживания населения в границах округа и осуществление функций по организации регулярных перевозок отнесены к администрации Губкинского городского округа (статья 54 Устава Губкинского городского округа).

Во исполнение Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ Постановлением главы администрации от 10.05.2016 №877-па утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа, которым определены требования к содержанию документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам Губкинского городского округа.

07.02.2016 Постановлением главы администрации № 154-па утвержден Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок Губкинского городского округа на 2017-2022 годы, в соответствии с которым установлен перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок населения и последовательность их выполнения. Мероприятия, необходимые для проведения торгов, в целях заключения муниципальных контрактов, запланировано провести на четвертом этапе до июня 2020 года.

Таким образом, на основании представленных административным ответчиком доказательств, суд первой инстанции установил, что до июня 2020 года в Губкинском городском округе установлен переходный период, во время действия которого сохраняется порядок по определению подрядчиков на выполнение работ по осуществлению перевозок по регулируемым тарифам, действовавший до 14.07.2015.

По состоянию на 14.07.2015 организация регулярных перевозок на территории Губкинского городского округа осуществлялась в порядке, установленном Постановлением главы администрации Губкинского городского округа от 01.08.2014 №1691-па «О проведении конкурса на право заключения договоров на пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования».

Поскольку в Постановлении администрации Губкинского городского округа от 01.08.2014 № 691-па были определены даты и порядок проведения конкурса, то исполняя требование законодателя по сохранению в переходном периоде ранее существующего порядка осуществления регулярных пассажирских перевозок, администрацией Постановлением от 10.03.2017 №370-па в указанное постановление № 691-па были внесены изменения в части даты проведения конкурса и актуализированы состав конкурсной комиссии, перечень городских и пригородных маршрутов регулярных перевозок, потребное количество автобусов, необходимое для обеспечения бесперебойной перевозки пассажиров, перечень документов, предоставляемых участниками Конкурса, перечень показателей, учитываемых при проведении Конкурса.

В период с 17 по 21.04.2017 на территории Губкинского городского округа был проведен конкурс на право заключения договоров на пассажирские перевозки по маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования, по результатам которого с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, прошедшими конкурсный отбор, были заключены договоры на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

Установленные по делу фактические обстоятельства, как указал суд первой инстанции, полностью опровергают утверждения административного истца о незаконном бездействии администрации Губкинского городского округа, свидетельствуют о надлежащей организации пассажирских перевозок на территории Губкинского городского округа и соблюдении прав неопределенного круга лиц (перевозчиков и пассажиров), совершении административным ответчиком необходимых действий в рамках предоставленных ему полномочий по организации транспортного обслуживания населения, которые, по своей сути, не противоречат требованиям федерального законодательства.

Согласно позиции суда, факт отсутствия в настоящее время плана закупок и плана-графика, информации о проведении конкурса, способа определения поставщиков, утвержденных лимитов бюджетного финансирования, а также муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок пассажиров, не свидетельствует о незаконном бездействии, поскольку данные мероприятия подлежат проведению на плановой основе в рамках размещения муниципального заказа в соответствии с бюджетным законодательством.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что административным ответчиком предприняты необходимые меры к созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в переходный период, по окончании которого в соответствии с графиком, предусмотренным документом планирования регулярных перевозок, в отношении перевозок будет заключен государственный или муниципальный контракт, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии виновного неисполнения административным ответчиком обязанностей, возложенных на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия органа местного самоуправления.

Мотивы, по которым суд пришел к такому выводу, исчерпывающим образом изложены в решении суда, основываются на правильном толковании норм приведенного в решении федерального законодательства.

Вопреки доводам, приведенным в апелляционном представлении, суд первой инстанции обоснованно не установил бездействия со стороны административного ответчика, нарушающего права неопределенного круга лиц, и в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 227 КАС РФ отказал в удовлетворении административного иска.

Исходя из правового смысла части 9 статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ, администрацией Губкинского городского округа действия по проведению торгов и заключению муниципальных контрактов с подрядчиками на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Губкинском городском округе (статья 14 ФЗ от 13.07.2015 № 220-ФЗ) должны быть осуществлены не позднее июня 2020 года.

Поскольку такой срок не наступил, требования Губкинского прокурора о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии администрацией Губкинского городского округа мер по заключению муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок и возложении обязанности устранить допущенные нарушения не могут быть признаны обоснованными.

Критикуя решение суда первой инстанции, Губкинский городской прокурор ссылается на отсутствие в Федеральном законе от 13.07.2015 №220-ФЗ такого понятия, как «переходный период». Вместе с тем, как эти выводы суда повлияли на существо решения, апелляционное представление доводов не содержит.

Данный вывод суда является правильным и вытекает из положений самой статьи 39 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ, которая содержит переходные положения, подлежащие применению в определенный период.

В целом, доводы апелляционного представления аналогичны позиции Губкинского городского прокурора в суде первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, они основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.

Руководствуясь ст.ст. 308-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Губкинского городского суда Белгородской области от 29 июня 2017 по административному делу по административному исковому заявлению Губкинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Губкинского городского округа Белгородской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по заключению муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок, возложении обязанности принять меры по заключению муниципальных контрактов с перевозчиками на право осуществления регулярных перевозок оставить без изменения, апелляционное представление Губкинского городского прокурора без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи