Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Сергеева А.В. административное дело по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение Кимрского городского суда Тверской области от 28 июня 2018 года, которым постановлено:

«ФИО1 в удовлетворении заявленных требований к государственному инспектору Кимрского района по использованию и охране земель Российской Раисе Викторовне, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области о признании незаконным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации- отказать».

Судебная коллегия,

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением к государственному инспектору Кимрского района по использованию и охране земель Российской Р.В. о признании незаконным предписания № от 27 ноября 2017 года об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации вынесенного в отношении него.

Требования мотивированны тем, что ему на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №, расположенные по адресу: <адрес>.

27 ноября 2017 года государственным инспектором Кимрского района по использованию и охране земель Российской Р.В. была проведена внеплановая проверка соблюдения им, земельного законодательства Российской Федерации при использовании указанных земельных участков. По результатам которой, ему было выдано предписание № от 27 ноября 2017 года об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, из содержания которого следует, что земельные участки им используются не в соответствии с их целевым назначением. Также в предписании содержится указание о том, что он должен устранить выявленные нарушения в срок до 26 января 2018 года.

Ссылаясь на положения п. п. 1, 2, 5 и 7 ст. 71 ЗК РФ, административный истец, полагая данное предписание незаконным и нарушающим его права, также указал, что предписание выдается в случае выявления нарушений и в целях их устранения, за совершение которых собственник участка привлекается к административной ответственности.

В отношении него было вынесено постановление о привлечении к административной ответственности по п. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Однако решением Кимрского городского суда Тверской области от 30 января 2018 года по делу № установлено, что нарушений земельного законодательства с его стороны при использовании земельных участков не допущено, а выводы проверяющих о наличии таких нарушений- признаны необоснованными и не подтвержденными соответствующими доказательствами, постановление о назначении ему административного наказания было отменено.

При таких обстоятельствах считает, что предписание также подлежит признанию незаконным, поскольку сохранение его юридической силы приводит к тому, что в настоящее время органами государственного земельного контроля инициирована проверка выполнения им данного предписания, а Кодексом РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за неисполнение предписания.

В вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) предписание не обжаловалось.

Судом к участию в деле, в качестве заинтересованных лиц привлечены: администрация г. Кимры Тверской области и Комитет по управлению имуществом г. Кимры Тверской области, а Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области привлечено к участию в деле в качестве административного ответчика.

В судебном заседании административный истец ФИО1 свои требования поддержал и пояснил, что в настоящее время решение судьи Кимрского городского суда Тверской области от 30 января 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, в отношении него отменено вышестоящим судом, и дело возвращено на новое рассмотрение. Считает, что предписание выдается в случае выявления правонарушения, однако до настоящего времени не доказано, что он совершил правонарушение. Полагает, что в предписании не указано, какие именно действия он должен предпринять для устранения несуществующих нарушений земельного законодательства, в чем эти действия должны заключаться. Согласно пункту 106 Административного регламента государственный инспектор должна была учесть, что срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается с учетом вида выявленного правонарушения, времени вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении и времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства, но не более 6 месяцев. Вместе с тем, этого сделано не было. Помимо этого, предписание не соответствует установленной форме, которая утверждена приказом Минэкономразвития России от 26 декабря 2014 года № 2851. Не были заполнены две графы: 1. Иные разъяснения прав, дополнительная информация (при необходимости); 2. Рекомендации о порядке и способах устранения нарушений. Находит, что его права нарушены, поскольку из-за существующего предписания к нему применяются дополнительные административные меры. Так, 6 марта 2018 года, несмотря на меры предварительной защиты, и в нарушение судебного запрета на исполнение предписания, в отношении него вновь проведена проверка и составлен протокол об административном правонарушении, в связи с чем, он рискует подвергнуться значительному административному штрафу.

Административный ответчик Российская Р.В. заявленные по делу требования не признала и сообщила, что 27 ноября 2017 года на основании обращения от 4 сентября 2017 года и в соответствии с распоряжением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тверской области о проведении внеплановой документарной выездной проверки физического лица от 18 октября 2017 года № в отношении ФИО1 проведена проверка на земельных участках с кадастровыми номерами № и №, расположенных по адресу: <адрес>. В ходе проверки в действиях ФИО1 выявлено нарушение требований земельного законодательства (ст. 42 Земельного кодекса РФ); - а именно, использование земельных участков с видом разрешенного использования соответственно «индивидуальное жилищное строительство» и «под огород», не по целевому назначению, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Фактически часть земельных участков используется ФИО2 под размещение объекта торговли и его обслуживание, что влечет за собой нарушение правового режима использования земельных участков, установленного требованиями ст. ст. 1, 7 и 42 Земельного кодекса РФ.

По результатам проверки был составлен акт проверки № от 27 ноября 2018 года и обжалуемое предписание № от той же даты. Срок для устранения выявленного нарушения установлен до 26 января 2018 года. Административный истец в обоснование своей позиции не вправе ссылаться на решение судьи Кимрского городского суда Тверской области от 30 января 2018 года, поскольку последнее было отменено. Иных оснований для отмены предписания административным истцом не указано.

Считает, что обжалуемое предписание вынесено уполномоченным лицом при соблюдении процедуры его вынесения, основано на фактах, изложенных в акте проверки № от 27 ноября 2018 года, не отменено в установленном действующим законодательством порядке и является обязательным для исполнения.

Кроме того, отметила, что срок исполнения предписания истек 27 февраля 2018 года, в связи с чем, оно более не несет для административного истца каких- либо правовых последствий.

Истечение срока исполнения предписания явилось основанием для вынесения Управлением Росреестра по Тверской области распоряжения о проведении в отношении ФИО1 внеплановой документарной и выездной проверки физического лица от 5 февраля 2018 года №. Проверка исполнения ранее выданного предписания была проведена 6 марта 2018 года. По результатам которой ФИО1 в тот же день выдано новое предписание об устранении нарушений земельного законодательства.

Просила административное исковое заявление ФИО1 оставить без удовлетворения.

Надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела представители заинтересованных лиц: администрации г. Кимры Тверской области и Комитета по управлению имуществом г. Кимры Тверской области в судебное заседание не явились.

Судом постановлено приведенное выше решение, с которым административный истец ФИО1 не согласился и подал на него апелляционную жалобу, в которой считает решение незаконным и необоснованным.

В обоснование своей позиции автор в жалобе указывает, что из содержания ст. 71 Земельного кодекса РФ- предписания органами и должностными лицами государственного земельного контроля выдаются в случае выявлений нарушений земельного законодательства и в целях их устранения. При этом форма предписания должна соответствовать Приказу Минэкономразвития РФ от 26 декабря 2014 года № 851, согласно которой в предписании должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка (при наличии), где допущено нарушение, наименования нормативных правовых актов, ссылки на структурные единицы таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

Обжалуемое предписание лишь содержит указание на необходимость устранения нарушений, однако не содержит указаний, каким именно способом и какими действиями он должен его выполнить, что именно ему в конечном итоге- по мнению контролирующего органа,- возможно и необходимо совершить для этого.

Однако суд оставил без внимания его довод об этом, ограничившись формальной констатацией того, что должностное лицо было наделено правом выносить его, а процедура не была нарушена.

Не согласен с тем, что суд усмотрел в его действиях нарушения земельного законодательства, за которые предусмотрена ответственность ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ, поскольку на момент выдачи обжалуемого предписания в отношении него не был составлен протокол об административном правонарушении.

Просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт, удовлетворив его административный иск в полном объеме.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Управления Росреестра по Тверской области ФИО3 находит решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы подлежащими оставлению без удовлетворения.

Проверив материалы дела, выслушав представителя Управления Росреестра по Тверской области ФИО3 полагавшую решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу ФИО2 без удовлетворения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, сочтя возможным, рассмотреть дело в отсутствии иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте судебного заседания, не явившихся в заседание суда апелляционной инстанции, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, для отмены обжалуемого судебного решения в апелляционном порядке.

Статьей 308 КАС РФ предусмотрено, что суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Как следует из материалов дела, ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 69:42:0070520:11, относящийся к категории земель населенных пунктов, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, а также в его пользовании на основании договора аренды находится земельный участок с кадастровым номером 69:42:0070520:28, относящийся к категории земель населенных пунктов, предназначенный под огород.

Вышеназванные земельные участки расположены по адресу: <адрес>, г.Кимры, <адрес>.

ДД.ММ.ГГГГ на основании обращения от ДД.ММ.ГГГГ и в соответствии с распоряжением Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по ФИО1<адрес> о проведении внеплановой документарной выездной проверки физического лица от ДД.ММ.ГГГГ№ по соблюдению земельного законодательства, государственным инспектором <адрес> по использованию и охране земель Российской Р.В. в отношении ФИО1 была проведена проверка использования земельных участков с кадастровыми номерами 69:42:0070520:11 и 69:42:0070520:28.

В ходе проверки, в действиях ФИО1 были выявлены нарушения требований ст. 42 ЗК РФ, выразившиеся в использовании им названных земельных участков по нецелевому назначению, а именно, под размещение, помимо жилого дома, объекта торговли и его обслуживание- земельный участок с кадастровым номером 69:42:0070520:11, а также в том, что на участке с кадастровым номером 69:42:0070520:28 расположен деревянный сарай, два металлических переносных сооружения типа «киоск»; вдоль северной и западной границ участка складируются деревянные щиты; на участке расположено три прямоугольных сооружения, по периметру огороженных бетонными блоками, накрытые полиэтиленовой пленкой, о чем составлен соответствующий акт № от ДД.ММ.ГГГГ и выдано ФИО1 предписание № с требованием устранить указанное нарушение в установленном порядке, в срок до ДД.ММ.ГГГГ.

Полагая, что оспариваемое предписание не соответствует закону и может служить основанием для привлечения к административной ответственности за его неисполнение, ФИО1 обратился в суд с рассматриваемыми требованиями об его отмене.

В соответствии со ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений приведенной нормы закона, для удовлетворения заявленных требований необходимо установить наличие совокупности следующих условий: оспариваемое решение, действие (бездействие) не соответствует закону и иному нормативному правому акту, нарушены права лица, обратившегося в суд за их защитой.

Рассмотрев заявленные ФИО2 требования, суд первой инстанции не выявил оснований для их удовлетворения, поскольку пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено в пределах предоставленных ответчику полномочий, с соблюдением процедуры его вынесения и в соответствии с установленной формой, основано на фактах, изложенных в акте проверки № от ДД.ММ.ГГГГ, и требованиях действующего земельного законодательства, с установлением обоснованного срока для устранения выявленного нарушения, в связи с чем, правовых оснований для признания данного предписания незаконным не имеется.

Кроме того, суд также указал в своем решении, что не может принять во внимание объяснения ФИО1 о том, что в предписании не указано, какие именно действия он должен предпринять для устранения нарушений земельного законодательства, в чем эти действия должны заключаться, поскольку логично, что комплекс необходимых мероприятий, который ФИО1 должен был выполнить для устранения выявленных нарушений, вытекает из самого существа установленного нарушения.

Однако суд первой инстанции не учел следующего.

Согласно ст. 71 ЗК РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Пунктом 2 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 1 (далее- Положение), в числе органов, полномочных осуществлять государственный земельный надзор, указаны Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы.

Положения предусмотрено, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, а также с обязательным использованием в течение установленного срока земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях.

В силу пункта 58 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от ДД.ММ.ГГГГ N 486, в случае выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, должностные лица выдают проверяемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации, по форме, утвержденной Приказом об утверждении предписания.

Приказом Минэкономразвития РФ № от ДД.ММ.ГГГГ (далее - Приказ N 851) утверждена Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, согласно которой в предписании должно содержаться описание нарушения с указанием площади, местоположения, кадастрового номера земельного участка (при наличии), где допущено нарушение, наименования нормативных правовых актов, ссылки на структурные единицы таких актов, требования которых были нарушены, и установленная за это ответственность.

Таким образом, предписание Управления Росреестра представляет собой обязательное для исполнения требование об устранении выявленных нормативных нарушений, выдаваемое физическому или юридическому лицу (его представителю) должностным лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) мероприятие по контролю.

В ходе рассмотрения настоящего спора, ФИО2 указывалось на то, что выданное ему предписание не соответствует требованиям законодательства, поскольку противоречит установленным в ходе проверки обстоятельствам и не имеет надлежащего правового обоснования. Оно имеет лишь ссылки на нормы права и не содержит мероприятий по устранению вменяемого нарушения.

Как указано выше, согласно результатам проведенной проверки, отраженным в акте от № от ДД.ММ.ГГГГ, установлен факт размещения ФИО2 на земельных участках, помимо жилого дома, объекта торговли и его обслуживание и расположение некапитальных строений, и складирование имущества.

Аналогичные обстоятельства установлены судом при рассмотрении дела и не опровергнуты административным истцом.

Как установлено судебной коллегией из содержания выписки ЕГРН, полученной по запросу суда апелляционной инстанции- видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 69:42:0070520:11 является- индивидуальное жилищное строительство, объекты розничной торговли.

Из пояснений представителя Управления Росреестра по Тверской области ФИО3, данных суду второй инстанции, следует, что изменения в ЕГРН об использовании названного земельного участка, в том числе для размещения объектов розничной торговли, были внесены по заявлению ФИО1 в 2018 году, то есть после выдачи оспариваемого предписания, которое последним в указанной части фактически исполнено.

По мнению судебной коллегии, размещение на земельном участке, вид разрешенного использования которого является «огородничество», некапитальных строений и складирование на нем имущества в период времени года, не подходящий для осуществления садовых работ, как по настоящему делу, не входит в противоречие с законом. Препятствия к использованию земельного участка с кадастровым номером № по его прямому назначению могли быть устранены ФИО2 самостоятельно, к периоду подходящему для проведения работ на огороде.

Доказательств того, что административный истец использовал земельный участок- № в период времени года, подходящий для огородничества по нецелевому назначению, материалы дела не содержат, не представлено таковых и судебной коллегии.

Вместе с тем в оспариваемом предписании отражен факт нецелевого использования земельных участков и предложено в установленном законом порядке устранить данное нарушение в срок до 26 января 2018.

Однако, вне зависимости от формального соответствия оспариваемого предписания утвержденной Приказом N 851 форме, оно не может быть признано соответствующим критериям достоверности и определенности, поскольку противоречит фактическим обстоятельствам, выявленным как в ходе осуществления мероприятий по земельному надзору, так и в ходе судебного разбирательства суда апелляционной инстанции.

Признак объективной исполнимости предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная ст. 19.5 КоАП РФ.

Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный в нем срок выявленное нарушение.

Тогда как в данном случае оспариваемое предписание не содержит требований о совершении конкретных действий или перечня возможных мер, которые необходимо предпринять ФИО1 в целях прекращения и устранения выявленных нарушений земельного законодательства.

Не имеется возможности установить такие меры, достаточные для устранения выявленного нарушения, из описательной части выданного ФИО1 предписания, в соотношении с отраженными в приведенном выше акте проверки фактами.

Отсутствие ясности и доступности для правильного понимания содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом публичной власти и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов.

Таким образом, наличие у оспариваемого предписания признаков неопределенности и недостоверности в совокупности с обстоятельствами его неисполнимости, являются достаточными основаниями для признания такого предписания незаконным.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с решением суда, полагая, что оно не соответствует требованиям ст. 176 КАС РФ о законности и обоснованности решения и подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления ФИО1

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 309 и 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Кимрского городского суда Тверской области от 28 июня 2018 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым административный иск ФИО1 удовлетворить.

Признать предписание государственного инспектора Кимрского района по использованию и охране земель Российской Раисы Викторовны № от 27 ноября 2017 года об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации в отношении ФИО1- незаконным.

Председательствующий:

Судьи: