Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Оренбургского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» о признании незаконным бездействия и понуждении к совершению действий,

по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» на решение Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 19 марта 2019 года.

Заслушав доклад судьи Матыциной Е.И., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Оренбургский транспортный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с вышеуказанным административным иском к администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области», в обоснование требований указал, что прокуратурой в период с мая по сентябрь 2018 года проведен анализ состояния законности в сфере обеспечения безопасности полетов, по результатам которого в деятельности администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, предусмотренные законодательством о предоставлении муниципальных услуг в сфере безопасности полетов.

Вопреки положениям п. 1 ч. 1 ст. 6 и ч. 1 ст. 29 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее по тексту – Федеральный закон № 210-ФЗ), в муниципальном образовании «Новосергиевский район Оренбургской области» отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над населенными пунктами указанного муниципального образования.

Оренбургским транспортным прокурором в адрес главы администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» внесено представление об устранении допущенных нарушений закона. Однако представление прокурора не удовлетворено, отказ мотивирован отсутствием в Постановлении Правительства РФ от 11 марта 2010 года № 138 «Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации» (долее по тексту – Федеральные правила № 138), Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) конкретизации понятия «соответствующий орган местного самоуправления».

Бездействие администрации по непринятию указанного административного регламента противоречит требованиям законодательства и нарушает права неопределенного круга лиц на получение муниципальной услуги в соответствии с установленным стандартом, получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления муниципальных услуг, а также исключает их возможность законно получить разрешение на соответствующую деятельность.

Прокурор просил суд признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» по непринятию административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов на территории муниципального образования Новосергиевский район Оренбургской области, а также посадку (взлет) на расположенные в границах муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации;

-обязать ответчика в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, разработать и принять административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных летательных аппаратов, подъемов привязных аэростатов над территорией муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области», а также посадку (взлет) на расположенные в границах муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.

Решением Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 19 марта 2019 года требования прокурора удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, представителем администрации МО «Новосергиевский район Оренбургской области» подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое судебное постановление об отказе удовлетворении административных исковых требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика – Евстратова Т.Г. апелляционную жалобу поддержала и просила удовлетворить по основаниям, изложенным в жалобе. Дополнительно пояснила, что согласно разъяснению Государственной думы Российской Федерации по вопросу выдачи разрешений на полеты над населенными пунктами, полномочия по выдаче разрешений осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Разрешения целесообразно выдавать органами местного самоуправления, наиболее приближенными к соответствующим населенным пунктам. В связи с вышеуказанным разъяснением полагает, что в случае, если обращение по вопросу выдачи разрешения на полеты поступит, то оно должно рассматриваться не администрацией района, а администрацией поселения, входящего в состав МО Новосергиевский район, где непосредственно будут выполняться полеты, что обеспечит безопасность. В администрацию МО Новосергиевский район обращений о выдаче соответствующих разрешений никогда не поступало, полеты не осуществляются, поэтому нарушений прав неопределенного круга лиц не допущено.

Прокурор Оренбургской транспортной прокуратуры - Бессонова В.В. полагала решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а жалобу не подлежащей удовлетворению по основаниям, указанным в возражении на апелляционную жалобу.

Заслушав судью-докладчика, представителей административного истца и административного ответчика, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

На основании статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьи 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

В силу статьи 14 Воздушного кодекса Российской Федерации организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

В соответствии со структурой и классификацией воздушного пространства федеральными правилами использования воздушного пространства устанавливается разрешительный или уведомительный порядок использования воздушного пространства. В случаях, предусмотренных подпунктами 1 - 4 пункта 2 статьи 13 настоящего Кодекса, об использовании воздушного пространства уведомляется соответствующий орган единой системы организации воздушного движения (ст. 16 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Согласно статьи 17 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 №138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Правила), которые устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства.

Пункт 49 Правил предусматривает, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами «Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации», утвержденными приказом Минтранса России от 16 января 2012 года №6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над конкретным населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо получить разрешение органа местного самоуправления.

Согласно пункта 4 статьи 2 Закона 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления муниципальной услуги и стандарт предоставления муниципальной услуги.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 вышеуказанного закона муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальную услугу, по решению вопросов местного значения.

Обращаясь с административным иском, прокурор просил суд признать незаконным бездействие органа местного самоуправления по принятию нормативного акта и обязать указанный нормативный акт принять.

Разрешая заявленные Оренбургским транспортным прокурором требования, суд первой инстанции, ссылаясь на положения Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» пришел к выводу о том, что администрацией МО «Новосергиевский район Оренбургской области» допущено бездействие, поскольку не принят административный регламент по выдаче разрешений на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами.

Вместе с тем, судебная коллегия не соглашается с указанными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Под бездействием органа местного самоуправления следует понимать неисполнение этим органом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этого органа.

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 7 которого установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Перечень вопросов местного значения муниципального района определен статьей 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Полномочие по выдаче разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами не отнесено к вопросам местного значения муниципального района, установленных в вышеуказанной статье.

Признавая бездействие незаконным, суд первой инстанции в решении не установил, какому именно нормативному правовому акту противоречит бездействие административного ответчика. Вместе с тем, установление этого обстоятельства является обязательным условием для удовлетворения административного иска, что следует из пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, судом первой инстанции применительно к положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

С учетом приведенных правовых норм, администрация муниципального образования в силу статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования Новосергиевский район и представляет собой его исполнительно-распорядительный орган, возложение на нее обязанности по принятию нормативно-правового акта, не может быть расценено как восстановление прав неопределенного круга лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Указанная правовая позиция содержится в действующем Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 года.

Материалы дела не содержат доказательств нарушения административным ответчиком прав неопределенного круга лиц, поскольку отсутствие правового акта муниципального уровня, регулирующего рассматриваемые правоотношения, не может повлечь нарушение прав неопределенного круга лиц и освободить органы местного самоуправления от возложенной на них законодательством обязанности по рассмотрению обращения в случае его поступления.

Согласно части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Данная норма применяется при рассмотрении судами дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов» и носит компенсаторно-восстановительную функцию по замещению применявшегося ранее нормативного акта или его части, утративших законную силу на основании судебного решения.

При этом положения главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не предполагают возможности оспаривания бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в области принятия нормативных актов уполномоченными органами в пределах их компетенции.

Порядок, определенный главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» не распространяется на правоотношения, связанные с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов.

В связи с этим судебная коллегия приходит к выводу о том, что возложение обязанности по принятию нормативного акта на орган местного самоуправления является ненадлежащим способом восстановления нарушенного права как в рамках главы 21, так и в рамках главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суды по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на органы местного самоуправления обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.

Между тем, указанные выше положения процессуального закона судом первой инстанции учтены не были.

Допущенные судом нарушения норм материального права являются существенными, повлиявшими на исход дела в связи с чем, решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Новосергиевского районного суда Оренбургской области от 19 марта 2019 года отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении административного иска Оренбургского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Новосергиевский район Оренбургской области» отказать.

Председательствующий:

Судьи: