Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-2365/2021 (УИД 47RS0004-01-2021-011839-38) по апелляционным жалобам административного ответчика Комитета по природным ресурсам Ленинградской области и заинтересованного лица – администрации муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 14 января 2022 года, которым удовлетворен административный иск Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области о признании незаконным бездействия и обязании совершить определенные действия,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Шулындиной С.А., пояснения представителей административного ответчика и заинтересованного лица Хабаровой Е.А. и Низовской Ю.А., заинтересованного лица Рассохатской А.О., возражения прокурора отдела Ленинградской областной прокуратуры Махмудова Э.Т., изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации, обратился во Всеволожский городской суд Ленинградской области с иском к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области, в котором просил признать незаконным бездействие ответчика, выразившееся в неподготовке предложений о создании охранных зон памятников природы «Токсовские высоты», «Колтушские высоты» и природного парка «Токсовский», расположенных на территории Всеволожского района Ленинградской области и об установлении их границ, обязать Комитет по природным ресурсам Ленинградской области в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда подготовить предложение о создании охранных зон памятников природы «Токсовские высоты», «Колтушские высоты» и природного парка «Токсовский» на территории Всеволожского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградской области (л.д. 4-7, т. 1).

В обоснование иска указано, что Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области. В ходе проверки было установлено, что на территории Всеволожского района Ленинградской области находятся памятники природы регионального значения «Токсовские высоты», «Колтушские высоты» и природный парк «Токсовский». Пунктом 2.1 Положения о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 № 341, к полномочиям Комитета по природным ресурсам Ленинградской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено управление в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения. В соответствии с п. 21 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 г. № 138, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ. В нарушение действующего законодательства административным ответчиком не подготовлены предложения о создании охранных зон памятников природы «Токсовские высоты», «Колтушские высоты» и природного парка «Токсовский». Отсутствие установленных охранных зон особо охраняемых территорий регионального значения создает угрозу неблагоприятных антропогенных воздействий на национальные парки и памятники природы и на прилегающие к ним участки, создавая угрозу благоприятной окружающей среде и нарушая права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Определениями от 16.11.2021 г., от 03.12.2021 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Подвигина М.Н., Вторушина О.П., Лапицкий Р.Н., Рассохатская А.О., Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Правительство Ленинградской области, Невско-Ладожское бассейновое водное управление, Департамент по недропользованию по Северо-Западному федеральному округу, на континентальном шлейфе и в мировом океане, Департамент лесного хозяйства по Северо-Западному федеральному округу, администрация МО «Лесколовское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, администрация МО «Бугровское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, администрация МО «Всеволожский муниципальный район» Ленинградской области», администрация МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, администрация МО «Колтушское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству, администрация МО «Токсовское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Комитет по культуре и туризму Ленинградской области, Министерство культуры РФ по Северо-Западному округу (л.д. 114-115, т. 1; л.д. 149-150, т. 2).

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 14 января 2022 года административное исковое заявление удовлетворено в полном объёме (л.д. 80-87, т. 2).

С постановленным решением не согласились ответчик - Комитет по природным ресурсам Ленинградской области и заинтересованное лицо – администрация МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, подали на решение апелляционные жалобы, в которых просят решение суда отменить в связи с допущенными нарушениями норм процессуального и материального права. По мнению подателей жалоб, прокурором не были учтены положения ФЗ от 28.12.2013 № 406 «О внесении изменений в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты РФ», в котором указано, что особо охраняемые природные территории и них охранные зоны, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до 30.12.2013 г. Создание охранных зон памятников природы не является обязательным, охранные зоны создаются по мере необходимости. Кроме того, в силу ст. 105 Земельного кодекса РФ охранные зоны особо охраняемых природных территорий отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий, Положение о которых Правительством Российской Федерации не утверждено. Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 г. № 138, не являются положением об охранных зонах и применяются только до 01.01.2022 г. После указанной даты применению подлежит только Положение об охранных зонах особо охраняемой природной территории, которое до настоящего времени не утверждено (л.д. 111-115, 146-152 т. 2).

В судебном заседании в суде апелляционной инстанции представитель ответчика – Хабарова Е.А., а также представитель администрации муниципального образования «Заневское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области» - Низовская Ю.А., действующие на основании доверенностей, доводы жалоб поддержали.

Прокурор отдела Прокуратуры Ленинградской области Махмудов Э.Т. просил оставить решение суда без изменения.

Заинтересованное лицо Рассохатская А.О. в суде апелляционной инстанции находила решение суда первой инстанции правильным.

Другие лица, участвующие в деле в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, сведений об уважительности причин неявки в суд не представили.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) неявка лиц, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Выслушав пояснения явившихся лиц, оценив материалы административного дела и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Согласно статьей 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников, природы, находящихся в их ведении.

Согласно части 1 статьи 27 названного Федерального закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно подпункту «б» пункта 11 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года № 138, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, указанные Правила являются действующим правовым актом, ссылки на невозможность их применения с 01.01.2022 г., несостоятельны.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области расположены особо охраняемые природные территории - памятники природы регионального значения «Токсовские высоты», «Колтушские высоты» и природный парк «Токсовский».

Паспорта памятников природы «Колтушские высоты» и «Токсовские высоты», режим их особой охраны утверждены постановлениями Правительства Ленинградской области от 30.12.2015 г. № 536, от 10.11.2014 г. № 515 (л.д. 23-42, 52-54, т. 1).

Постановлением Правительства Ленинградской области от 07.05.2019 г. № 199 «О природном парке «Токсовский» создан природный парк «Токсовский» и утверждены его границы, согласно описания местоположения границ, природный парк «Токсовский» расположен на территории Токсовского городского поселения, Бугровского сельского поселения и Лесколовского сельского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области, является кластером, состоящим из трех кластерных участков: «Озеро Кавголовское», «Река Охта», «Курголовское озеро» (л.д. 43-50, т. 1).

Ленинградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в деятельности Комитета по природным ресурсам Ленинградской области.

В ходе проверки было установлено, что в отношении памятников природы «Колтушские высоты» и «Токсовские высоты», природного парка «Токсовский» охранные зоны решением высшего должностного лица субъекта РФ не установлены, соответствующие предложения по их разработке Комитетом по природным ресурсам Ленинградской области не готовились и в Правительство Ленинградской области не направлялись.

Как следует из п. 1.1 и 2.1 Положения о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области, утвержденного Постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 г. № 341, Комитет по природным ресурсам Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий и функций Ленинградской области в сфере охраны окружающей среды, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Комитет обладает правами юридического лица в объеме, необходимом для реализации своих полномочий (п. 1.4).

В силу п. 3.4 Положения о Комитете, Комитет по природным ресурсам Ленинградской области в сфере отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) готовит предложения Правительству Ленинградской области о создании ООПТ регионального значения, об утверждении положений (паспортов) ООПТ регионального значения и о внесении изменений в них, о совершенствовании правового регулирования в области организации, охраны и использования ООПТ регионального значения; осуществляет обеспечение функционирования ООПТ регионального значения, в том числе информационное, инфраструктурное, эколого-просветительское, природоохранное; ведет государственный кадастр ООПТ регионального и местного значения; согласовывает деятельность, осуществление которой планируется в границах ООПТ регионального значения, в случаях, установленных действующим законодательством и др.

В сфере общей компетенции Комитет по природным ресурсам Ленинградской области разрабатывает проекты областных законов и иных правовых актов Ленинградской области по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета; самостоятельно осуществляет подготовку или участвует в подготовке проектов правовых актов, конкурсной документации, государственных контрактов, договоров, соглашений и иных документов в случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами Ленинградской области (п. 3.1 Положения о Комитете).

В ходе рассмотрения дела ответчиком не оспаривалось, что меры по подготовке такого предложения в отношении названного памятника природы регионального значения комитетом не приняты.

Удовлетворяя исковые требования прокурора, суд первой инстанции пришел к выводу, что административным ответчиком допущено бездействие по неподготовке и ненаправлению в Правительство Ленинградской области предложения о создании охранной зоны особо охраняемых природных территорий - памятников природы «Колтушские высоты», «Токсовские высоты», природного парка «Токсовский» и об установлении их границ.

Судебная коллегия полагает вывод суда обоснованным и правомерным.

Относительно доводов жалоб о том, что с учетом ранее действовавшей редакции Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» создание охранных зон особо охраняемой природной территории до 30.12.2013 было необязательным для уполномоченных органов, при этом факт неустановления уполномоченными органами охранных зон не свидетельствует о нарушении ими природоохранного законодательства и не может быть расценен как бездействие, судебная коллегия полагает следующее.

Согласно части 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Таким образом, указанная норма не определяет того, что охранная зона может не создаваться, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

В п.3 ст. 26 ФЗ от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определено содержание деятельности органов государственной власти, осуществляемой при объявлении природных объектов и комплексов памятниками природы, а территорий, занятых ими, - ООПТ. В частности, установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. При этом предусмотрено, что передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Не может быть принята во внимание и ссылка на не утверждение Правительством Российской Федерации Положения об особо охраняемых природных территориях. Отсутствие Положения не освобождает ответчика от исполнения предусмотренной законом обязанности по установлению охранных зон.

Из материалов дела не следует, что охранные зоны ООПТ - памятников природы «Колтушские высоты», «Токсовские высоты», природного парка «Токсовский» созданы, а их границы установлены.

При таких обстоятельствах ссылки административного ответчика и заинтересованного лица по делу на нормы права, регулировавшие правоотношения в сфере особо охраняемой природной территории, действовавшие до 30.12.2013 г., правового значения для рассматриваемого спора не имеют.

Действующее законодательство предусматривает необходимость создания охранных зон памятников природы регионального значения в целях предотвращения неблагоприятного для них антропогенного воздействия (пункт 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Доводы жалоб о том, что суду не представлено доказательств необходимости установления охранных зон с учетом критериев, установленных пунктом 4 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку, как следует из п. 21 названных Правил, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Ссылка в апелляционной жалобе на п. 24 Правил, согласно которому органы государственной власти, указанные в пункте 23 настоящих Правил, и орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта решения могут представить в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации мотивированный отказ в его согласовании с приложением замечаний не опровергают выводы суда первой инстанции о допущенном ответчиком бездействии.

Иные доводы апелляционных жалоб о несогласии с изложенными выводами суда и судебной оценкой доказательств несостоятельны, направлены на неправильное толкование норм действующего законодательства и переоценку установленных судом обстоятельств по делу, в связи с чем, не могут служить основаниями к отмене судебных постановлений.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, решение суда является законным и обоснованным.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 14 января 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Комитета по природным ресурсам Ленинградской области и администрации муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Апелляционное определение изготовлено 01.09.2022 г.

(судья Береза С.В.)