Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении суда апелляционную жалобу администрации МО «Зеленоградский городской округ» на решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 23 ноября 2016 года, которым признано незаконным и отменено постановление главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности».

Постановлено опубликовать резолютивную часть настоящего решения в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования «Зеленоградский городской округ» газете «Волна».

Заслушав доклад судьи Науменко Б.И, объяснения прокурора Маркеловой Г.И., возражавшей против апелляционной жалобы, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор Зеленоградского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском, ссылаясь на то, что прокуратурой проведена проверка соблюдения антитеррористического законодательства, в ходе которой установлено, что 29 октября 2015 года главой администрации МО «Зеленоградский городской округ» принято постановление № 1780, которым создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической защищенности.

Вместе с тем в соответствии с п. 8, п.9 постановления Правительства РФ от 25 марта 2015 года № 272 для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей. Комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо.

Таким образом, прокурор Зеленоградского района полагал, что такое решение о создании межведомственных комиссий по проведению категорирования места массового пребывания людей уполномочен принимать глава муниципального образования, в связи с чем принятие главой администрации МО «Зеленоградский городской округ» вышеуказанного постановления не является законным, поскольку не входит в его полномочия. 5 августа 2016 года на данное постановление прокурором Зеленоградского района принесен протест, который администрацией МО «Зеленоградский городской округ» отклонен. Принятие данного постановления нарушает права неопределенного круга лиц на осуществление основных принципов противодействия терроризму, закрепленных в ст. 2 ФЗ от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Просил признать незаконным и отменить постановление главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 о создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической защищенности.

Суд, рассмотрев заявление, постановил изложенное выше решение.

В апелляционной жалобе администрация МО «Зеленоградский городской округ» просит решение суда отменить и вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленные им требования, ссылается на то, что суд неправильно применил материальный закон и вынес незаконное решение, поскольку оспариваемое прокурором постановление издано и подписано надлежащим должностным лицом, возглавляющим исполнительно-распорядительный орган муниципальной власти. Кроме того, ссылается на пропуск прокурором срока на обжалование оспариваемого постановления, предусмотренный ст.219 КАС РФ, а также на не предоставление объективных доказательств, подтверждающих право прокурора на обращение с данным административным иском в интересах неопределенного круга лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 29 октября 2015 года временно исполняющим обязанности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» ФИО1 было подписано постановление № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности», в соответствии с которым была создана межведомственная комиссия по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности, утверждены Положение о комиссии, состав комиссии, форма акта обследования и категорирования места массового пребывания людей на территории муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

Постановление официально опубликовано на сайте муниципального образования «Зеленоградский городской округ» 12 ноября 2015 года.

Данное постановление было принято во исполнение положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей и объектов (территорий), подлежащих обязательной охране полицией, и форм паспортов безопасности таких мест и объектов (территорий)».

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора, суд исходил из того, что оспариваемое постановление принято и подписано неуполномоченным на то лицом, что противоречит положениям п.8 и п.9 Постановления Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272, а также Федеральному закону от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Однако с такими выводами суд апелляционной инстанции согласиться не может по следующим основаниям.

Согласно п. 8, 9 Требований, утвержданных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 2015 года № 272, для проведения категорирования места массового пребывания людей решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, создается межведомственная комиссия по обследованию места массового пребывания людей. Комиссию возглавляет руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (глава муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей, либо уполномоченное им должностное лицо.

Поскольку указанные Требования утверждены Постановлением Правительства РФ, и в них установлено, что комиссия для проведения категорирования места массового пребывания людей создается решением руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (главы муниципального образования), на территории которого расположено место массового пребывания людей.

Не смотря на буквальное указание в требовании «глава муниципального образования», апелляционный суд не может согласиться с выводом суда о том, что оспариваемое прокурором постановление принято в нарушение своей компетенции исполняющим обязанности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» по следующим основаниям.

Как установлено ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В ч. 1 ст. 36 названного закона определено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (п. 1 ч. 2 названной статьи).

В свою очередь в силу ч. 1 ст. 37 Федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ч. 2 ст. 37 Федерального закона).

Как установлено ч. 6.1 той же статьи, глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1)подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2)представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3)обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 22 Устава муниципального образования «Зелегородской округ» определено, что глава городского округа –глава муниципального образования «Зеленоградский городской округ», исполняющий полномочия председателя окружного Совета.

Согласно п. 1 ст. 28 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» глава администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Решением Районного Совета депутатов МО «Зеленоградский район» (четвертого созыва) от 5 октября 2015 года № 292 главой муниципального образования «Зеленоградский городской округ» избран ФИО2.

Пунктом 1 ст. 28 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» установлено, что глава администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» является должностным лицом местной администрации, назначается окружным Советом депутатов из числа кандидатов, предоставленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Решением Районного Совета депутатов МО «Зеленоградский район» (четвертого созыва) от 5 октября 2015 года № 293 временно исполняющим обязанности главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» назначен ФИО1.

Судом установлено, что оспариваемое постановление от 29 октября 2015 года № 1780 принято и подписано временно исполняющим обязанности главы администрации МО «Зеленоградский городской округ» ФИО1, на которого возложена обязанность председателя комиссии по обследованию места массового пребывания людей.

Из приведенных положений Федерального закона следует, что решение вопросов местного значения, в том числе в сфере противодействия терроризму, возложено на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, то есть администрацию городского округа, а обязанность по обеспечению решения указанным органом вопросов местного значения – на главу администрации городского округа. Устав муниципального образования «Зеленоградский городской округ» содержит в указанной части положения, аналогичные установленным Федеральным законом. При этом апелляционный суд учитывает, что Федеральный закон от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «Опротиводействии терроризму» специальных норм, разграничивающих полномочия главы муниципального образования и главы местной администрации в сфере противодействия терроризму, не содержит.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемое Постановление должно быть подписано главой муниципального образования «Зеленоградский городской округ», который является председателем окружного Совета и подписывает документы, принимаемые представительным органом, не вытекает из действующего законодательства.

Кроме того, суд в своем решении указал, что оспариваемое постановление носит длящийся характер, поскольку состав такой комиссии утвержден и действует, а само постановление имеет нормативный характер, в связи с чем суд полагает, что прокурором Зеленоградского района не пропущен срок на обжалование вышеуказанного постановления.

С таким выводом также нельзя согласиться.

Как следует из содержания оспариваемого документа - постановление в оспариваемой части носит внутренний, организационный характер и не отвечает признакам нормативного акта, в связи с чем он подлежит оспариванию в порядке главы 22 КАК РФ.

В соответствии с частями 1, 7 статьи 219 КАС РФ, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Пропущенный по указанной в части 6 настоящей статьи или иной уважительной причине срок подачи административного искового заявления может быть восстановлен судом, за исключением случаев, если его восстановление не предусмотрено настоящим Кодексом.

Прокурор с административным иском об оспаривании постановления от 29.10.2015 г., обратился в суд 11 ноября 2016 года. Доказательств уважительности причин пропуска трехмесячного срока прокурор не представил, ходатайства о восстановлении срока не заявлял.

Кроме того, ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным при наличии одновременно двух оснований: он должен не соответствовать нормам действующего законодательства, а также нарушать права, свободы и лица, обжалующего его, или группы лиц. Прокурор в своем административном исковом заявлении ссылался лишь на несоответствие постановления в оспариваемой части вышестоящему законодательству, но не указывал, в чем выражается нарушение прав, свобод или законных интересов субъектов административных правоотношений, при том, что постановление в оспариваемой части носит внутренний, организационный характер.

При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене, с принятием нового решение об отказе прокурору в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309, 310, 311 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Зеленоградского городского суда Калининградской области от 23 ноября 2016 года отменить и принять новое решение, которым отказать прокурору Зеленоградского района в удовлетворении административного иска о признании незаконным и отмене постановления главы администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 29 октября 2015 года № 1780 «О создании межведомственной комиссии по обследованию мест массового пребывания людей, потенциально-опасных объектов, объектов жизнеобеспечения, расположенных на территории МО «Зеленоградский городской округ» для их категорирования в области антитеррористической безопасности».

Председательствующий:

Судьи: