Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Мэрии г. Кызыла к главному государственному инспектору по безопасности дорожного движения по городу Кызылу ШЭЭ, Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кызылу о признании незаконными предписаний по апелляционной жалобе представителя ответчика по доверенности ДЭА на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года.

Заслушав доклад судьи Железняковой С.А., пояснения представителя административного истца ММА,

УСТАНОВИЛА:

Мэрия г. Кызыла обратилась в суд с административным иском к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кызылу (далее - УМВД РФ по г. Кызылу), и.о. главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения по городу Кызылу КАА о признании незаконными предписаний, ссылаясь в обоснование заявленных требований на то, что предписаниями, вынесенными ОГИБДД УМВД РФ по г. Кызылу, на Мэрию г. Кызыла возложена обязанность организовать работы по устранению снежного наката (скользкости дорожного покрытия) посередине и краям проезжей части по ** (от ** до ** (от ** до ** (от ** до ** (на общей протяженности 3,8 км.). В нарушение закона проверка отделом ОГИБДД проведена без согласования с органами прокуратуры. Учитывая, что проверка проводилась в один день - 11 января 2016 года, то по её результатам должно быть составлено и выдано одно предписание с перечислением в нём всех выявленных нарушений. Таким образом, предписания от 12 января 2016 года об обязании Мэрии г. Кызыла организовать работы по устранению снежного наката выданы с нарушением п. 17.4 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог. Выдача нескольких предписаний по результатам проводимой в один день проверки искусственно создаёт совокупность нескольких правонарушений. Просит признать незаконными предписания от 20 января 2016 года и отменить их.

Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года заявленные исковые требования Мэрии г. Кызыла удовлетворены частично.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика - УМВД РФ по г. Кызылу ДЭА просит решение суда отменить, мотивируя доводы жалобы тем, что составление актов недостатков улично-дорожной сети производилось на законном основании, проверка в отношении владельца автомобильной дороги не проводилась, в связи с чем требования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля, органов муниципального контроля. В соответствии с п.17.4 Административного регламента по результатам исполнения государственной функции принимается решение о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог. Данный пункт не содержит запрета выдачи нескольких предписаний по каждой улице.

Определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Тыва от 14 февраля 2017 года административный ответчик – и.о. главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения КАА заменён на правопреемника - главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения по г. Кызылу ШЭЭ

В судебном заседании представитель административного ответчика – УМВД РФ по г. Кызылу ДЭА поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель административного истица - Мэрии г. Кызыла ММА в судебном заседании просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, указывая на его законность и обоснованность.

Административный ответчик - главный государственный инспектор по безопасности дорожного движения по городу Кызылу ШЭЭ в судебное заседание не явился, извещён надлежащим образом.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчинённости орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В соответствии со статьёй 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Оспариваемые административным истцом предписания выданы 20 января 2016 года, в суд с административным иском Мэрия г. Кызыла обратилась 22 января 2016 года, следовательно, трёхмесячный срок для обращения в суд административным истцом не пропущен.

Приказом МВД России от 30.03.2015 года № 380 утверждён Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (далее – Административный регламент).

В соответствии с пунктом 8 Административного регламента предметом федерального государственного надзора является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами - участниками дорожного движения обязательных требований безопасности к строительству и реконструкции автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции автомобильных дорог), дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта; к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением требований, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора при капитальном ремонте и государственного надзора за обеспечением сохранности дорог федерального значения), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.

Как указано в пункте 9.7 Административного регламента сотрудники при исполнении государственной функции имеют право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, ремонте, реконструкции и содержании автомобильных дорог, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 33.6 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя и надзор за дорожным движением.

В пункте 81 Административного регламента указано, что надзор за дорожным движением осуществляется непрерывно, в целях контроля за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и линий городского электрического транспорта, соблюдением обязательных требований безопасности при проведении ремонтно-строительных и других работ на автомобильных дорогах; принятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, а также совершенствования организации дорожного движения.

При надзоре за дорожным движением осуществляется выявление, пресечение и предупреждение нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, устанавливается степень соответствия обязательным требованиям безопасности транспортно-эксплуатационных характеристик и состояния автомобильных дорог, в том числе наличие элементов обустройства дороги и технических средств организации дорожного движения (пункты 82, 83 Административного регламента).

В зимний период дополнительно контролируется соблюдение обязательных требований безопасности к срокам ликвидации зимней скользкости и окончания снегоочистки (пункт 84 Административного регламента).

На основании пункта 86 Административного регламента в случае выявления при осуществлении надзора за дорожным движением нарушений обязательных требований безопасности оформляется акт (приложение № 4 к настоящему Административному регламенту).

В сноске к приложению № 4 Административного регламента указано, что владелец (представитель владельца) участвует в обследовании с учётом положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

При выявлении нарушений обязательных требований безопасности принимаются решения, предусмотренные пунктом 17 настоящего Административного регламента, с учётом следующих особенностей:

обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог даются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения в соответствии с их компетенцией в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах (пункт 87 Административного регламента).

В соответствии с пунктом 17.4 Административного регламента по результатам исполнения государственной функции принимается решение о выдаче обязательного для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог (приложение № 2 к настоящему Административному регламенту).

Положениями ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утверждённого Постановлением Госстандарта РФ от 11 октября 1993 года N 221, и введённого в действие 1 июля 1994 года, установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения. С 1 января 1995 года указанные требования распространяются на все эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования с цементобетонным покрытием и любым покрытием из битумоминеральных смесей и на все дороги и улицы городов и других населённых пунктов.

Согласно п.3.1.6 требований данного ГОСТа проезжая часть дорог и улиц, покрытия тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, посадочных площадок, остановочных пунктов, а также поверхность разделительных полос, обочин, откосов земляного полотна должны быть чистыми, без посторонних предметов, не имеющих отношения к их обустройству; сроки ликвидации зимней скользкости и окончания снегоочистки для автомобильных дорог, а также улиц и дорог городов и других населенных пунктов с учётом их транспортно - эксплуатационных характеристик приведены в таблице 4.

Как следует из материалов дела, на основании пяти Актов выявленных недостатков улично-дорожной сети г. Кызыла от 19 января 2016 года, составленных старшим государственным инспектором по безопасности дорожного движения ОГИБДД УМВД РФ по г Кызылу КАА в присутствии двух свидетелей ДЭА, МЭЭ, являющихся сотрудниками ОГИБДД УМВД РФ по г. Кызылу, и.о. главного государственного инспектора по безопасности дорожного движения по г. Кызылу КАА в адрес Мэрии города Кызыла в лице мэра г. Кызыла ХВТ выданы пять предписаний в целях устранения выявленных нарушений от 20 января 2016 года о проведении работ по устранению снежного наката посередине и краям проезжей части по ** (от ** до ** (от ** до ** (от ** до ** (на общей протяженности 1,23 км.), по ** (на общей протяженности 3,8 км.).

Удовлетворяя исковые требования административного истца в части признания предписаний незаконными, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 17.4 Административного регламента, исходил из того, что по результатам дорожного надзора, проведённого 19 января 2016 года, должно было быть выдано одно предписание, так как была проведена одна проверка, каждая улица является составной частью дорожной сети г. Кызыла, все предписания выданы одному и тому же лицу, поэтому является необоснованным составление по результатам проводимого дорожного надзора в один и тот же день нескольких предписаний, которые содержат одно нарушение – не устранение снежного наката.

Кроме того, суд первой инстанции пришёл к выводу, что составление актов от ДД.ММ.ГГГГ в отсутствие владельца автомобильной дороги или представителя последнего ущемляет его права, указанные в Административном регламенте, в связи с чем выданные на основании этих актов предписания являются незаконными.

Судебная коллегия с указанными выводами суда первой инстанции согласна, поскольку они мотивированы, основаны на правильном применении и толковании норм материального права и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Указание в апелляционной жалобе на отсутствие права у юридического лица, в отношении которого выданы предписания, непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки со ссылкой на подпункт 1 пункта 3 части 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не свидетельствует о неправильности постановленного судом первой инстанции решения, поскольку в силу положений ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Доводам жалобы относительно возможности выдачи нескольких предписаний по каждой улице данная надлежащая оценка судом первой инстанции.

Однако судебная коллегия не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что в силу действующего законодательства ответственным за содержание автомобильных дорог в границах города Кызыла является Мэрия г. Кызыла, и считает, что оспариваемые предписания выданы ненадлежащему лицу.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).

В соответствии с пунктом 6 части 3 данного Федерального закона дорожной деятельностью признается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Содержание автомобильной дороги - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

В силу пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения относится к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, и обеспечивается данными органами.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, статьёй 28 Устава городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» (утверждён решением Хурала представителей г. Кызыла от 05.05.2005 года № 50 «О принятии Устава городского округа "Город Кызыл Республики Тыва» (далее - Устав)) администрация городского округа является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления городского округа, наделённым Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Республики Тыва.

Согласно положениям частей 1, 6.1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава местной администрации обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, обязанность по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, в том числе по их ремонту и содержанию, и обеспечению безопасности дорожного движения, в силу закона возложена на соответствующий орган местного самоуправления.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов могут создавать муниципальные учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казённых учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

Согласно пункту 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В силу пункта 2 указанной статьи учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение).

Государственное или муниципальное учреждение может быть казённым, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьёй 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации казённым учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Органом местного самоуправления – Мэрией г. Кызыла создан Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла (далее - Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла, Департамент, учреждение), который является отраслевым органом мэрии города Кызыла, осуществляющим полномочия по решению вопросов местного значения в сфере городского хозяйства, связанных с ним объектов транспорта, энергетики, жилищного и коммунального хозяйства, благоустройства городских территорий, охраны окружающей среды, в сфере организации ритуальных услуг.

В пункте 2.21 Положения о Департаменте городского хозяйства мэрии г. Кызыла и предельной численности работников, утверждённого решением Хурала представителей г. Кызыла от 06.09.2011 года № 329 (далее - Положение), указано, что в задачи Департамента входит организация содержания автомобильных дорог местного значения в границах города, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет мэрия г. Кызыла. Департамент является юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные права и исполняет обязанности, выступает истцом, ответчиком в суде, имеет самостоятельный баланс и смету, печать, штампы и бланки с изображением герба города Кызыла и своим наименованием, счета в органах казначейства и Банка России.

Финансирование Департамента осуществляется за счёт средств городского бюджета. Муниципальное имущество, передаваемое Департаменту для обеспечения его деятельности, закрепляется за Департаментом на праве оперативного управления (пункты 1.4, 1.7, 1.10, 1.11 Положения)

Приведённые обстоятельства в совокупности дают основания для вывода о том, что фактически лицом, ответственным за состояние автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и дорожных сооружений, является Департамент городского хозяйства мэрии г. Кызыла, которому переданы соответствующие полномочия и предоставляется финансирование.

Данное учреждение создано органом местного самоуправления в целях организации исполнения вопросов местного значения, к числу которых относится организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, оно является лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог в границах города Кызыла в безопасном для дорожного движения состоянии, деятельность учреждения финансируется из средств городского округа.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что предписания выданы ненадлежащему лицу.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы – несостоятельными, поскольку не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведённой судом оценкой представленных по делу доказательств.

На основании изложенного и, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 17 августа 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 28 февраля 2017 года (23-27 февраля – выходные дни).

Председательствующий

Судьи