Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Мартыновой Е.А. административное дело № 2а-787/2021 по апелляционной жалобе прокуратуры Пензенской области на решение Бессоновского районного суда Пензенской области от 25 октября 2021 года, которым постановлено:

административный иск администрации Бессоновского района Пензенской области к прокурору Бессоновского района Пензенской области Старкину Н.Ю., прокуратуре Пензенской области о признании незаконным и отмене представления прокурора удовлетворить.

Признать незаконным и отменить представление прокурора Бессоновского района Пензенской области Старкина Н.Ю. №7-20Прдп97-21-20560009 от 19 апреля 2021 года.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя административного ответчика - прокуратуры Пензенской области и прокуратуры Бессоновского района Пензенской области ФИО1, административного истца – администрации Бессоновского района Пензенской области ФИО2, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

19 апреля 2021 года прокурором Бессоновского района Пензенской области внесено представление № 7-20/Прдп97-21-25560009 главе администрации Бессоновского района Пензенской области об устранении нарушений законодательства, допущенных в сфере реализации дополнительных гарантий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В данном представлении указано, что администрацией Бессоновского района Пензенской области не соблюдаются положения статей 34, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым при исполнении бюджетов участники бюджетных правоотношений должны исходить из принципа эффективности и необходимости достижения заданных результатов, поскольку выделенные из регионального бюджета Пензенской области субвенции на реализацию переданных органам местного самоуправления полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не осваиваются, конкурсные процедуры в целях осуществления закупки жилых помещений для указанной категории лиц не инициированы.

Администрация Бессоновского района Пензенской области обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании данного представления, ссылаясь на то, что требование прокурора о рассмотрении представления с его участием не соответствует части 2 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре). По мнению административного истца, им не было допущено нарушений закона, поскольку в нормах статей 34, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусмотрены конкретные сроки освоения субвенций. Кроме того, полагает, что оспариваемое постановление не соответствует критериям обоснованности, мотивированности и исполнимости, так как в нём не указано, какие меры следует принять в целях устранения выявленных нарушений, а его резолютивная часть сводится к воспроизведению статьи 24 Закона о прокуратуре. Также административный истец полагает, что представление прокурора не соответствует положениям части 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 10, пункту 2 статьи 22 Закона о прокуратуре в связи с тем, что применение к работникам мер дисциплинарной ответственности является правом работодателя, а требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства носит императивный характер.

Ссылаясь на положения статей 218-227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), администрация Бессоновского района Пензенской области просила признать представление прокуратуры Бессоновского района Пензенской области от 19 апреля 2021 года № 7-20/Прдп97-21-25560009 незаконным и отменить его.

Бессоновский районный суд Пензенской области постановил решение об удовлетворении административного иска, признав незаконным оспариваемое представление прокурора Бессоновского района Пензенской области и отменив его.

На данное решение прокуратурой Пензенской области подана апелляционная жалоба, в которой содержится просьба об отмене решения и о вынесении нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

В апелляционной жалобе административный ответчик полагает, что вывод суда о том, что администрацией Бессоновского района Пензенской области не было допущено нарушений статей 34 и 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации является ошибочным.

Расходование субвенций, выделенных из бюджета Пензенской области на приобретение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производится путём заключения муниципальных контрактов. Однако администрация Бессоновского района Пензенской области с момента включения расходных обязательств в местный бюджет (24 декабря 2020 года) к их освоению не приступила, конкурсные процедуры в целях закупки жилых помещений не инициировала. Вместе с тем, срок проведения конкурсных процедур и заключения муниципальных контрактов, предусмотренный Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», составляет более месяца. Кроме того, на момент внесения представления существовал риск того, что объявленные конкурсы на закупку жилых помещений будут признаны несостоявшимся из-за отсутствия заявок на участие в них. В настоящее время из-за отсутствия заявок на участие в электронных аукционах, жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не приобретены, что свидетельствует о несоблюдении администрацией Бессоновского района Пензенской области принципов бюджетного процесса, указанных в оспариваемом представлении.

Обладая информацией, полученной в рамках проведенной проверки, прокурор сообщил главе администрации Бессоновского района Пензенской области о выявленных нарушениях в целях их устранения, выявления причин и условий, способствовавших их совершению. Оспариваемое представление направлено на побуждение администрации Бессоновского района Пензенской области к выполнению возложенных на неё обязанностей, предусмотренных законодательством. Изложенное в оспариваемом представлении прокурора требование об устранении нарушений закона является нормативно обоснованным, исполнимым и вытекает из его полномочий.

Представитель прокуратуры Пензенской области и прокуратуры Бессоновского района ФИО1 апелляционную жалобу поддержала.

Представитель административного истца – администрации Бессоновского района Пензенской области ФИО2 с апелляционной жалобой не согласился, просил оставить обжалуемое решение суда без изменения.

Прокурор Бессоновского района Пензенской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещён, о причинах неявки суд не известил.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми неявка надлежаще извещенного лица в суд свидетельствует об отказе от реализации права на непосредственное участие в разбирательстве, а поэтому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Решение является законным, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения были допущенным районным судом при рассмотрении дела.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации и статьи 218 КАС РФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Как правильно указал суд первой инстанции, в соответствии со статьями 1 и 22 Закона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на её территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из обстоятельств дела, в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года №159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (абзац 1).

Обязанность Пензенской области по обеспечению жилыми помещениями указанной категории лиц закреплена также в части 1 статьи 5 Закона Пензенской области от 12 сентября 2006 года №1098-ЗПО «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, проживающих на территории Пензенской области».

Законом Пензенской области от 22 декабря 2006 года №1176-ЗПО «О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Пензенской области» органы местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области наделены полномочиями Пензенской области по обеспечению лиц, указанных в части 1 статьи 5 Закона Пензенской области от 12 сентября 2006 года №1098-ЗПО «О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, проживающих на территории Пензенской области» жилыми помещениями.

Этим законом полномочия по обеспечению жилыми помещениями лиц этой категории, проживающих на территории Бессоновского района Пензенской области, возложены на органы местного самоуправления этого муниципального образования.

В соответствии со статьёй 21 устава Бессоновского района Пензенской области (л.д. 33) администрация Бессоновского района Пензенской области является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделённым полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельными государственными полномочиями, переданными Бессоновскому району федеральными законами и законами Пензенской области.

В ходе проверки, проведённой прокурором Бессоновского района Пензенской области, было установлено, что в 2021 году Бессоновскому району Пензенской области для исполнения государственных полномочий Пензенской области по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были выделены субвенции из бюджета Пензенской области в сумме <данные изъяты> рублей. Данные денежные средства были предусмотрены в решении Собрания представителей Бессоновского района Пензенской области от 24 декабря 2020 года № 620-47/4 «О бюджете Бессоновского района Пензенской области на 2021 года и на плановый период 2022 и 2023 годов» (л.д. 49-50, 59-75).

Приобретение жилых помещений для указанной ранее категории лиц осуществляется муниципальным образованием с соблюдением процедур, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», которые требуют значительных временных затрат.

Поскольку на момент проверки (апрель 2021 года) администрацией Бессоновского района Пензенской области освоение субвенций, выделенных на осуществление государственных полномочий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не начато, то прокурором в адрес администрации Бессоновского района Пензенской области внесено представление об устранении нарушений законодательства.

В этом представлении прокурор Бессоновского района Пензенской области, ссылаясь на положения статей 34, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пришёл к выводу о том, что администрацией Бессоновского района Пензенской области не соблюдаются такие принципы бюджетного процесса как эффективность и необходимость достижения заданного результата, что может повлечь нарушение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение. В акте прокурорского реагирования главе администрации Бессоновского района Пензенской области было предложено рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры Пензенской области, принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и недопущению их впредь; рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях федерального законодательства.

Удовлетворяя административное исковое заявление, районный суд пришёл к выводу о том, что администрацией Бессоновского района Пензенской области не было допущено нарушений статей 34, 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку этими нормами не установлены сроки начала освоения субвенций. При этом остальные доводы административного истца о незаконности оспариваемого представления признаны судом необоснованными.

Однако судебная коллегия не может согласиться с выводом суда об отсутствии оснований для внесения прокурором спорного представления, поскольку он основан на неправильном применении норм материального права.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации администрация Бессоновского района Пензенской области, являющаяся главным распорядителем бюджетных средств (пункт 10 части 10 статьи 21 устава Бессоновского района Пензенской области) (л.д. 34), обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утверждёнными ей бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

Таким образом, исходя из принципов бюджетного процесса, администрация Бессоновского района Пензенской области должна была обеспечить в кротчайшие сроки освоение бюджетных средств, выделенных на приобретение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Иное толкование норм Бюджетного кодекса Российской Федерации может привести к неоправданной задержке предоставления мер социальной поддержки, невозможности освоения бюджетных средств в текущем финансовом году и нарушению прав указанной ранее категории граждан.

Толкование правовых норм Бюджетного кодекса Российской Федерации о сроках освоения бюджетных денежных средств, указанное судом, не соответствует принципам бюджетного процесса, поскольку допускает беспричинное неисполнение бюджета муниципального образования и задержку в предоставлении мер социальной поддержки.

Вместе с тем, суд обоснованно не принял во внимание иные доводы административного истца о незаконности оспариваемого представления прокурора.

Доводы административного истца о том, что нарушения бюджетного законодательства были допущены комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Бессоновского района Пензенской области, на который возложены функции по осуществлению муниципальных закупок, не свидетельствуют о незаконности представления прокурора.

Решением Собрания представителей Бессоновского района Пензенской области от 16 июля 2020 года № 370-50/2 был создан комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Бессновского района (далее – комитет) и утверждено положение о нём.

Согласно пунктам 1.3, 1.6 положения комитет является структурным подразделением администрации Бессоновского района Пензенской области и подчинён главе администрации Бессоновского района Пензенской области или его первому заместителю (л.д. 159).

При таких обстоятельствах оспариваемое представление правомерно внесено в адрес администрации Бессоновского района Пензенской области, поскольку указанный орган местного самоуправления несёт ответственность за исполнение бюджета муниципального образования и осуществляет контроль за деятельностью комитета, осуществляющего деятельность по организации муниципальных закупок.

При рассмотрении административного дела судом обоснованно принято во внимание, что в оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности (статья 192 Трудового кодекса Российской Федерации).

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В связи с чем, довод административного истца о том, что оспариваемое представление прокурора не соответствует положениям статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации, а также пункту 4 статьи 10 и пункту 2 статьи 22 Закона о прокуратуре является ошибочным, поскольку основан на неверном толковании норм материального права.

Также районный суд обоснованно не согласился с суждением администрации Бессоновского района Пензенской области о том, что требование прокурора о рассмотрении спорного представления с его участием не основано на законе.

Пункт 3 статьи 7 Закона о прокуратуре наделяет прокурора, его заместителя, а также по их поручению других прокуроров правом участвовать в рассмотрении внесённых ими представлений.

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту. В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании решения, действия (бездействия) незаконными.

Однако такая совокупность, являющаяся основанием для удовлетворения административного иска, по мнению судебной коллегии, отсутствует.

Оспариваемое представление внесено уполномоченным на то прокурором Бессоновского района Пензенской области в целях устранения допущенных нарушений закона и не нарушает прав администрации Бессоновского района Пензенской области.

Вопреки доводам администрации Бессоновского района Пензенской области оспариваемое представление прокурора является исполнимым. Отсутствие указания на конкретные меры, которые должны быть приняты по результатам рассмотрения представления, не является нарушением закона, поскольку объём и характер таких мер должен определяется органом местном самоуправления самостоятельно.

Допущенные районным судом нарушения норм материального права привели к неправильному разрешению спора, а поэтому обжалуемое решение подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда

о п р е д е л и л а:

решение Бессоновского районного суда Пензенской области от 25 октября 2021 года отменить и вынести новое решение.

Отказать в удовлетворении административного искового заявления администрации Бессоновского района Пензенской области об оспаривании представления прокурора Бессоновского района Пензенской области от 19 апреля 2021 года № 7-20/Прдп97-21-25560009.

Апелляционную жалобу прокуратуры Пензенской области удовлетворить.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 21 февраля 2022 года.

Председательствующий

Судьи