Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-348/2021 по апелляционной жалобе администрации Сургутского района на решение Сургутского районного суда ХМАО-Югры от 10 июня 2021 года по административному исковому заявлению администрации Сургутского района к прокуратуре Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, прокуратуре Сургутского района о признании представления незаконным, которым суд отказал администрации Сургутского района в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад судьи Волкова А.Е, объяснения представителя административного истца ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административных ответчиков ФИО2, считавшего решение суда правильными не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

Администрация Сургутского района обратилась с настоящим административным исковым заявлением в суд, в котором с учетом измененных требований просила признать незаконным представление прокуратуры Сургутского района от 30 сентября 2020 года № 03-02-2020 о нарушениях администрацией Сургутского района законодательства, выявленных прокуратурой по результатам проведения проверок в части: установления законности деятельности администрации Сургутского района при реализации условий инвестиционного договора застройщиком; установления законности деятельности администрации Сургутского района при исполнении законодательства о концессионных соглашениях; соблюдения законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления в части исполнения требований о предоставлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальными служащими и сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей муниципального служащего; установления законности деятельности в части реализации муниципальной программы «Поддержка предпринимательства и развитие инвестиционной деятельности»; установления законности деятельности администрации Сургутского района (управление опеки и попечительства администрации Сургутского района, отдел по осуществлению деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав) при организации работы с несовершеннолетним ФИО3, его законными представителями, проведении профилактической работы с несовершеннолетним и его семьей; установления законности деятельности администрации Сургутского района при обеспечении земельными участками многодетных семей. Полагала, что оспариваемое представление нарушает права и свободы администрации, создает препятствия к осуществлению её прав и свобод, а также незаконно возлагает на администрацию района обязанности, часть из которых являются невыполнимыми.

Представитель административного истца в судебном заседании поддержал уточненные требования в полном объеме.

Представитель административных ответчиков в судебном заседании требования административного искового заявления не признал, считая представление законным и обоснованным.

Суд постановил решение, резолютивная часть которого приведена выше.

С решением суда администрация Сургутского района не согласилась, в апелляционной жалобе, повторяя позицию, изложенную в административном исковом заявлении, просит его отменить как незаконное и необоснованное. Дополнительно указывает, что суд первой инстанции неправильно применил нормы, регулирующие процедуру осуществления проверок прокуратурой, а также неправильно истолковал нормы Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Просит принять во внимание, что в описательной части оспариваемого представления не указаны конкретные нарушения, подлежащие немедленному устранению, отсутствует четкий вывод о том, несоблюдение каких именно требований должно быть устранено. Выводы прокурора и суда первой инстанции об использовании земельного участка ООО СК «Град» без оформления надлежащим образом правоустанавливающих документов не соответствуют обстоятельствам дела и надлежащим образом не доказаны. В чем именно заключается нарушение действующего законодательства со стороны администрации, а также о том, какие нормы Земельного кодекса РФ нарушены, какие именно необходимо совершить администрации действия в представлении прокуратуры не указано. В части неправомерного признания ООО «Развитие» участником конкурса на право заключения концессионного соглашения о финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов образования пгт. Нижнесортымский и п. Солнечный указала, что решение конкурсной комиссией принято в соответствии с действующим законодательством и конкурсной документацией. Концессионные соглашения заключены, конкурсы недействительными не признаны. Вместе с тем, проверяя именно решения конкурсной комиссии по выбору победителя конкурса, прокурор вышел за пределы предмета проверки, установленного соответствующим заданием. В части проверки соблюдения муниципальными служащими администрации требований законодательства при предоставлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, считает, что выводы прокуратуры являются оценочными, какие непосредственно нормы права нарушены управлением кадров муниципальной службы прокурор в представлении не указал. В части проведения проверки по соблюдению законодательства о поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, указывает, что ООО «ДОМиК», ООО «Стройполимергрупп» и ИП ФИО4 действительно использованы средства гранта, при этом вопреки выводам представления, прокурору были направлены документы, свидетельствующие о реализации бизнес проектов. Сведения, изложенные в представлении прокуратуры в отношении ООО «Талант» также не подтвердились. По вопросу организации работы с несовершеннолетним ФИО3 выводы, указанные в представлении, не соответствуют действительности. Прокуратурой не учтено, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность органов опеки и попечительства по месту жительства уведомлять иные органы опеки о временном убытии подопечного с места постоянного проживания, форма описи документов, содержащихся в личных делах подопечных действующим законодательством не определена. По вопросу проверки соблюдения жилищного и земельного законодательства при обеспечении земельными участками многодетных семей полагает, что вывод прокурора, изложенный в представлении о том, что планируемые, выделяемые и реализуемые администрацией денежные средства на обеспечение земельных участков инженерной и транспортной инфраструктурой являются недостаточными, не основан на нормах закона. Вопреки выводам суда первой инстанции о том, что оспариваемое представление носит характер предложения, представление является актом прокурорского реагирования, где в п.3 резолютивной части представления прокурор ставит вопрос по поводу привлечения виновных лиц к ответственности. В целом, по мнению апеллянта, резолютивная часть представления не отвечает требованиям исполнимости и определенности, так как сводится только к ссылкам на ст.ст.24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Полагает, что в нарушении ч.9 ст.226 КАС РФ, суд первой инстанции не выяснил, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, и другие обстоятельства, имеющие значение для дела и подошел к рассмотрению дела формально.

Представителем прокуратуры ХМАО-Югры, прокуратурой Сургутского района представлены возражения на апелляционную жалобу администрации Сургутского района, в которых прокурор просит решение суда оставить без изменения, доводы апелляционной жалобы без удовлетворения. Указывает, что само по себе несогласие администрации Сургутского района с действиями прокурора, связанными с проведением проверок, осуществлением иных полномочий, не свидетельствует об их незаконности.

Обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда, постановленного в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

Положениями ч. 1 ст. 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет в полном объеме следующие обстоятельства: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Исходя из положений части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Вместе с тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется, и судом первой инстанции установлено не было.

Так, в силу пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона (абз. 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").

Пунктом 1 статьи 24 вышеуказанного Федерального закона установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежат безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу статей 1, 21 и 22 Закона представление об устранении нарушений закона является мерой прокурорского реагирования в рамках реализации прокурором полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов.

Судом установлено, что прокурором Сургутского района 30 сентября 2020 года главе Сургутского района было вынесено представление об устранении нарушений требований законодательства №03-02-2020, в котором указано на необходимость безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, о результатах рассмотрения представления, законодательства сообщить в прокуратуру.

Как указано в представлении, прокуратурой Сургутского района по обращению жителя с.п. Нижнесортымский проведена проверка исполнения земельного законодательства администрацией Сургутского района. В ходе проверки установлено, что согласно договору от 11 июля 2018 года, администрацией Сургутского района передан в аренду ООО «СК Град» земельный участок с кадастровым номером 86:03:0060110:69 площадью 12689 кв.м. Срок действия договора 01 сентября 2020 года, который используется без оформленных надлежащим образом правоустанавливающих документов, предусмотренных ст.ст.25 и 26 Земельного кодекса Российской Федерации, в бюджет муниципального образования не поступают денежные средства за использование муниципального имущества. При этом инвестор распоряжается имуществом, находящимся на указанном земельном участке, передавая его в безвозмездное пользование до 31 декабря 2020 года по договору № 01/06, заключенного с МБОУ детский сад «Северное сияние», не имея на участок законных прав.

Прокуратурой района проведена проверка в отношении администрации Сургутского района в части соблюдения требований законодательства о концессионных соглашениях, в ходе которой установлено, что к участию в конкурсе допущено и впоследствии заключено концессионное соглашение с ООО «Развитие», которое создано 08 августа 2018 года (за 1,5 месяца до проведения конкурса) допуск к выполнению отдельных видов работ и своей штатной численности не имеет, необходимый опыт по строительству объектов образования отсутствуют.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении администрацией положений Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Аналогичные нарушения выявлены при проверке проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения о финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации объекта образования «Средняя общеобразовательная школа в п. Солнечный (Общеобразовательная организация с универсальной безбарьерной средой)» в муниципальном образовании Сургутский район ХМАО-Югры.

Прокуратурой Сургутского района на основании приказа Генерального прокурора РФ от 29 августа 2014 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» проведена проверка соблюдения муниципальными служащими администрации Сургутского района требований законодательства при предоставлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах), по результатам которой установлены факты предоставления муниципальными служащими недостоверных и неполных сведений о доходах и имуществе. Как указано в представлении проверки достоверности представленных служащими сведений сотрудниками кадрового подразделения носят формальный характер и не отвечают предъявляемым требованиям.

Прокуратурой района также проведена проверка по обращению ООО «Сургутское РСУ» по вопросу нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращений, а также выдачи разрешений на размещение объектов.

Правоотношения, связанные с реализацией права на обращение в органы местного самоуправления, урегулированы нормами Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 59-ФЗ). Проверка показала, что обращения ООО «Сургутское РСУ» рассматривались администрацией Сургутского района ненадлежащим образом, с нарушением установленного законом срока.

В оспариваемом предписании прокуратурой района отражены недостатки в деятельности администрации Сургутского района при реализации полномочий по поддержке субъектов предпринимательства и развитии инвестиционной деятельности.

Представлением прокурора также было обращено внимание на надлежащее соблюдение административным истцом положений Федерального закона №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», относящим к полномочиям органов опеки и попечительства осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане. В качестве примера была приведена ситуация с несовершеннолетним ФИО3, переданным на воспитание в приемную семью и совершившего впоследствии преступление.

В нарушение п.9 Правил ведения личных дел совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 ноября 2010 года № 927, прокуратурой установлено отсутствие в личных делах несовершеннолетних, находящихся в настоящее время под опекой семьи Ш-ных описи документов, содержащихся в их личных делах, либо ведение её ненадлежащим образом.

В заключительной части оспариваемого представления административным ответчиком обращено внимание администрации Сургутского района на соблюдение жилищного и земельного законодательства при обеспечении земельными участками многодетных семей на основания положений ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации и ст.6 Закона ХМАО от 03 мая 2000 года № 26-оз «О регулировании отдельных земельных отношений в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре». При проверке администрации Сургутского района выявлен факт необоснованного снятия с учета многодетной семьи ФИО5 в связи с отказом от трех различных земельных участков. При этом, при принятии указанного решения установлено, что из 3-х направленных уведомлений ФИО5 о предоставлении земельного участка в соответствии со ст.6.2 Закона №26-оз только 1 вручено состоящему на учете гражданину.

Проверкой также установлены факты несвоевременного принятия администрацией Сургутского района решения о снятии с учета, несвоевременного направления решений о снятии с учета в отношении граждан ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9 и ФИО10

Кроме того, установлено, что администрацией Сургутского района не принимаются надлежащие меры по обеспечению земельными участками инженерной и транспортной инфраструктурой (в части финансирования) в целях их дальнейшего предоставления многодетным семьям, состоящим на учете.

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокуратуру специальными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на нее функций. Реализация данных полномочий является исключительной прерогативой органов прокуратуры, работники которой несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей.

Полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются Законом о прокуратуре, в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени государства надзор за исполнением действующих на его территории законов.

Реализация надзорной функции прокуратуры обеспечивается нормами абз.1, 2 ст.4, п.1 ст.5 Закона о прокуратуре, которые позволяют прокурору самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в его ведении.

В силу ст.5 Закона о прокуратуре воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Согласно ст.5,10,22-25,25.1,27,28 Закона о прокуратуре, принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться (либо не применяться) прокурором по своему усмотрению, основанному на исследовании доводов жалобы заявителя и материалов проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица дальнейшая защиты предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных администрацией Сургутского района требований, суд первой инстанции исходил из законности оспариваемого представления, указав на наличие оснований для его вынесения.

Судебная коллегия указанные выводы суда находит правильными, основанными на нормах материального и процессуального права, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

В силу статьи 27 Федерального закона N 2202-1 от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона. Прокурор является процессуально самостоятельным лицом и самостоятельно определяет необходимость применения тех или иных мер прокурорского реагирования, необходимость внесения представления.

В ходе рассмотрения настоящего дела, применительно к частям 9 и 11 статьи 226 КАС РФ административный ответчик доказал законность оспариваемого представления, административный истец, напротив, о фактах нарушения своих прав и свобод, объективных доказательств не представил.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, прокурор является процессуально самостоятельным лицом и самостоятельно определяет необходимость применения тех или иных мер прокурорского реагирования, необходимость внесения представления.

Факты нарушения законодательства со стороны администрации Сургутского района нашли свое подтверждение, и потому оспариваемое представление прав административного истца не нарушает.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, все представленные сторонами доказательства исследованы в судебном заседании с достаточной полнотой, с соблюдением принципа состязательности сторон и получили в решении надлежащую оценку.

Довод апелляционной жалобы о проведении прокуратурой проверок с нарушением порядка уведомления проверяемого лица, установленного пунктом 3 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» является несостоятельным.

В соответствии с пунктом 3 статьи 21 указанного Федерального закона решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Указанная правовая норма обязывает прокурора довести решение о проведении проверки до сведения проверяемого лица, а не направить ему копию этого решения.

Доводы апелляционной жалобы администрации Сургутского района о том, что в мотивировочной части представления прокурора не указаны нарушенные нормы права, не изложено существо нарушений, а также о том, что решения о проведении проверок приняты с нарушением действующего законодательства, были предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно отклонены как несостоятельные по изложенным в судебном решении мотивам.

Эти и другие доводы апелляционной жалобы не могут быть признаны судебной коллегией основанием к отмене обжалуемого решения суда, поскольку по существу направлены на переоценку выводов суда о фактических обстоятельствах дела и имеющихся в деле доказательствах, они не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию административного истца, выраженную в административном исковом заявлении и суде первой инстанции, исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Судебная коллегия полагает, что внесение прокурором Сургутского района оспариваемого представления, вопреки доводам административного истца, не повлекло нарушения его прав и законных интересов, поскольку не содержит волевых решений в отношении заявителя, каких-либо препятствий к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов создано не было, какие-либо обязанности незаконно возложены также не были, к ответственности не привлекается.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, поскольку нарушений применения норм процессуального и материального права, которые повлекли или могли повлечь принятие неверного судебного решения, не установлено.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Сургутского районного суда ХМАО-Югры от 10 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Сургутского района - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, в течение шести месяцев со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Председательствующий В.Г. Симонович

Судьи А.Е. Волков

М.В. Назарук