Гражданский кодекс часть 1

Судья Белгородского областного суда Фомин И.Н., рассмотрев в порядке упрощенного (письменного) производства частную жалобу Департамента имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области на определение судьи Старооскольского городского суда Белгородской области от 07.09.2021 о возвращении административного иска Департамента имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области о признании незаконным определения от 04.08.2021 о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении земельного контроля, устранении допущенных нарушений,

установил:

Департамент имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области (далее – ДИЗО) обратился в суд с административным иском к Управлению Росреестра по Белгородской области, в котором заявил следующие требования:

- отменить как незаконное определение Управления Росреестра по Белгородской области от 04.08.2021 о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля в отношении ООО «СО ЛВЗ «ЛЮКС;

- обязать Управление Росреестра по Белгородской области рассмотреть по существу материалы проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля в отношении ООО «СО ЛВЗ «ЛЮКС.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что департаментом имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области, как органом муниципального земельного контроля, на основании распоряжения №639 от 30.04.2021, проведена плановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства юридического лица ООО «СО ЛВЗ «ЛЮКС», по результатам которой в действиях указанного юридического лица усмотрены признаки состава административного правонарушения, о чем составлен акт №639-1 от 30.06.2021 и уведомление о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Впоследствии материалы проверки были переданы для рассмотрения в Управление Росреестра по Белгородской области, которым 04.08.2021 вынесено определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля в отношении.

Определением судьи Старооскольского городского суда Белгородской области от 07.09.2021 административный иск возвращен его подателю.

В частной жалобе ДИЗО администрации Старооскольского городского округа, мотивируя заявленные требования нарушением норм материального и процессуального права, просит отменить судебный акт от 07.09.2021.

В соответствии с ч.2 ст.315 КАС РФ рассмотрение частной жалобы на данное определение суда первой инстанции осуществляется по правилам, установленным гл.33 КАС РФ, в порядке упрощенного (письменного) производства без ведения аудиопротоколирования и протокола.

Изучив материалы, проверив доводы частной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа к вопросам местного значения городского округа (п.26 ч.1 ст.16).

Государственный земельный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством Российской Федерации (за исключением осуществления государственного земельного надзора в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями), и подразделением федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в части соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды на предоставленных подведомственным такому органу организациям земельных участках, на которых расположены объекты, используемые такими организациями (ч.1 ст.71 Земельного кодекса РФ).

Положениями ч.4 и 5 ст.72 ЗК РФ предусмотрено, что в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора. В срок не позднее пяти рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии акта проверки, указанного в пункте 4 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 №1081 «О федеральном государственном земельном контроле (надзоре)» (далее – Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 №1081) государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, их территориальными органами (п.3).

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением:

а) обязательных требований о недопущении самовольного занятия земель, земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земель, земельного участка или части земельного участка, лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на них;

б) обязательных требований об использовании земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием;

в) обязательных требований, связанных с обязательным использованием земель, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства, в указанных целях в течение установленного срока;

г) органами государственной власти и органами местного самоуправления требований земельного законодательства при предоставлении земель, земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

д) обязательных требований, связанных с обязанностью по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

е) исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальных органов) в пределах их компетенции (п.5 Постановления Правительства РФ от 30.06.2021 №1081).

В силу п.12 Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 №1515 в случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, органы муниципального земельного контроля направляют копию акта проверки с указанием информации о наличии признаков выявленного правонарушения в структурное подразделение территориального органа федерального органа государственного земельного надзора по соответствующему муниципальному образованию.

Во исполнение вышеизложенных положений акт проверки от 30.06.2021 в отношении ООО «СО ЛВЗ «ЛЮКС» направлен ДИЗО в Управление Росреестра по Белгородской области для принятия мер в рамках компетенции.

Определением от 04.08.2021 заместитель начальника межмуниципального отдела по Старооскольскому и Чернянскому районам Управления Росреестра по Белгородской области – заместитель Главного государственного инспектора Староосколького городского округа, Чернянского района по использованию и охране земель возвратил материал плановой проверки соблюдения земельного законодательства в отношении ООО «СО ЛВЗ «ЛЮКС».

Разрешая вопрос о принятии административного иска к производству суда, судья Старооскольского городского суда исходил из того, что административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров, в связи с чем пришел к выводу о наличии предусмотренных п.1 ч.1 ст.129 КАС РФ оснований для возвращения административного искового заявления его подателю.

Между тем, признать изложенные суждения обоснованными не представляется возможным.

Конституционное право на судебную защиту, как следует из ст.46 (ч.1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с другими ее положениями, в том числе со статьями, закрепляющими право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч.1 ст.47), и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (ч.3 ст.123), - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод, которая должна быть обеспечена государством. Иное не согласуется с универсальным во всех видах судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (Постановления Конституционного Суда РФ от 02.02.1996 №4-П, от 03.02.1998 №5-П, от 28.05.1999 №9-П, от 11.05.2005 №5-П и др.).

При этом из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в ст.46 Конституции РФ, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции РФ, федеральным законом (Определения Конституционного Суда РФ от 24.11.2005 №508-О, от 19.06.2007 №389-О-О, от 15.04.2008 №314-О-О и др.).

Соответственно, и суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой.

Административные споры обусловлены отношениями власти и подчинения. К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В частности, в соответствии со ст.1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц.

При этом в силу ч.5 ст.1 КАС РФ положения этого Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

В соответствии со ст.17 КАС РФ Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.

Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке (ч.6 ст.218 КАС РФ).

Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях закреплен в гл.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом по смыслу закона проверка законности решений должностных лиц по рассмотрению поданных жалоб на вынесенные по делу об административном правонарушении постановления и решения, в том числе и об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, осуществляется в рамках упомянутого Кодекса.

В соответствии с ч.5 ст.28.1 КоАП РФ в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вместе с тем, несоблюдение административным органом, должностным лицом формы принятия решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не является препятствием для обжалования фактического отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, выраженного в форме письменного ответа на обращение и подлежит рассмотрению по существу в порядке гл.30 КоАП РФ.

Аналогичная позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.03.2021 №9-П.

Из представленного материала следует, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении межмуниципальным отделом по Старооскольскому и Чернянскому районам Управления Росреестра по Белгородской области не выносилось, заявителю направлено определение, где указано об отсутствии правовых оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

Полагая действия административного ответчика незаконными, ДИЗО настаивает на том, что направленные им акт и материалы проверки земельного законодательства являются достаточными для возбуждения дела об административном правонарушении.

Вопреки ошибочному мнению административного истца, такие требования не относятся к административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, порядок судебного обжалования которых регламентирован гл.22 КАС РФ; их рассмотрение не сводится к установлению обстоятельств, поименованных в ч.9 ст.226 КАС РФ; затронутые административным истцом правоотношения, равно как и законность тех действий, о которых ставит вопрос ДИЗО в своем заявлении, подлежат рассмотрению и разрешению в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Так, в соответствии с п.3 ч.1 ст.28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Вопрос о том, являются ли сообщенные в заявлении данные достаточными для возбуждения дела об административном правонарушении, разрешается лицом, уполномоченным возбуждать такие дела.

При этом в ч.4 ст.30.1 КоАП РФ закреплено право заинтересованного лица на обжалование процессуального решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Вопрос обжалования такого решения регулируется правилами, установленными гл.30 КоАП РФ, доводы заявителя не могут быть проверены в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Тем более, в порядке административного судопроизводства не может быть принято решение о возложении на административного ответчика как на лицо, обладающее полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, обязанности принять соответствующее решение, поскольку исключительно нормы КоАП РФ регламентируют данную сферу отношений.

Таким образом, избранная ДИЗО форма обращения в суд путем подачи административного иска не сможет обеспечить защиту прав и законных интересов лица, указывающего о таковом нарушении, в том числе проверку всех юридически значимых обстоятельств по делу.

При таких обстоятельствах административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и в принятии заявления должно быть отказано на основании п.1 ч.1 ст.128 КАС РФ.

Руководствуясь п.1 ч.1 ст.128, ст.315, п.2 ст.316 КАС РФ, суд апелляционной инстанции

определил:

определение судьи Старооскольского городского суда Белгородской области от 07.09.2021 о возвращении административного иска Департамента имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области отменить.

Принять новое определение.

Отказать в принятии административного искового заявления Департамента имущественных и земельных отношений администрации Старооскольского городского округа Белгородской области к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Белгородской области о признании незаконным определения от 04.08.2021 о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении земельного контроля, устранении допущенных нарушений.

Апелляционное определение Белгородского областного суда может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения путем подачи кассационной жалобы (представления) через Старооскольский городской суд Белгородской области.

Судья

Определение16.12.2021