Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу врио начальника правового управления администрации г.Махачкалы по доверенности ФИО1 и апелляционное представление старшего помощника прокурора г.Махачкалы Шахаева Ю.А. по административному делу по заявлению ФИО2, ФИО3, ФИО4 к администрации МО ГО «г.Махачкала» о признании постановления администрации г.Махачкалы от 04.08.2015г. № «Об отмене постановления Администрации г.Махачкалы от 28.05.2015г. №» недействительным,

на решение Советского районного суда г.Махачкалы от 05 октября 2015 года, которым постановлено:

«Заявление ФИО2, ФИО3, ФИО4 к Администрации МО ГО «г.Махачкала» удовлетворить.

Постановление Администрации г.Махачкалы от <дата>№ «Об отмене установления Администрации г.Махачкалы от 28.05.2015г. №» признать незаконным».

Заслушав доклад судьи Ибрагимовой А.М., выслушав объяснения представителя прокуратуры г.Махачкалы Шахаева Ю.А., представителя администрации ГО «город Махачкала» по доверенности ФИО5, просивших решение суда отменить по доводам жалобы и представления, объяснения ФИО3, ФИО2 и их представителя по доверенности ФИО6, просивших решение суда оставить без изменения, судебная коллегия,

установила:

ФИО2, ФИО3 и ФИО4 обратились в суд с заявлением к администрации МО ГО «г.Махачкала», прокуратуре г.Махачкалы о признании постановления администрации г.Махачкалы от <дата>№ «Об отмене постановления администрации г.Махачкалы от <дата>№» недействительным.

В обоснование заявления указывалось, что согласно свидетельствам о государственной регистрации права от 23.12.2014г. №<адрес>, № и № им принадлежит на праве собственности земельный участок категории из земель населенных пунктов - под жилой дом, расположенный по адресу: г. Махачкала <адрес>, <адрес>, <адрес>, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 23.12.2014г. сделана запись регистрации №.

Они обратились в адрес администрации г.Махачкалы с заявлением о выдаче им разрешения на строительство, при этом представили в орган местного самоуправления пакет необходимых документов в соответствии с требованиями ст.51 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно постановлению администрации г. Махачкалы от 28 мая 2015г. №2913 был изменен вид разрешенного использования земельного участка, расположенного по вышеуказанному адресу из разряда под «индивидуальное жилье» в разряд под «многоэтажную жилую застройку», разрешено проектирование и строительство 5-ти этажного одноподъездного многоквартирного жилого дома полезной площадью 1705,0 кв. м., с устройством автопаркинга в цокольной части по проекту, согласованному в Управлении архитектуры и градостроительства г. Махачкалы.

После получения разрешения они начали строительные работы по адресу: г.Махачкала <адрес>. В настоящее время завершены работы по возведению цокольного этажа и проведены подготовительные работы для возведения 1-го этажа.

Однако постановлением администрации г.Махачкалы от <дата>№ было отменено ее же постановление от <дата>№.

Принимая постановление от 04.08.2015г. №, администрация города не учла требования ст.48 Федерального закона Российской Федерации от <дата> N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Администрация г.Махачкалы не полномочна была отменять постановление администрации г.Махачкалы № от <дата>.

По мнению заявителей, из анализа приведенных норм права и судебной практики можно сделать вывод, что законом предусмотрен судебный порядок отмены нормативно правовых актов органа местного самоуправления.

Кроме того, протест прокурора, направленный в адрес администрации г.Махачкалы с требованием об отмене в одностороннем порядке постановления от 28.05.2015г. № является незаконным. В данном случае администрация г. Махачкалы во исполнение протеста прокурора должна была обратиться в суд с заявлением о признании недействительным постановления администрации г.Махачкалы от 28.05.2015г. № с привлечением заявителей в качестве ответчиков.

В соответствии с ч.1 ст.28 Федерального закона от 17.01.1992г. №2202-1 «О прокуратуре в РФ» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Также согласно п.4 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Как усматривается из протеста прокурора основанием его принесения послужило то обстоятельство, что администрация г.Махачкалы при изменении разрешенного вида использования земельного участка, за кадастровым №, принадлежащего заявителям на праве собственности, из разряда под «индивидуальное жилье» в разряд «многоэтажную жилую застройку», не провела публичные слушания.

Из содержания ст.ст. 28, 39 Градостроительного кодекса РФ следует, что результаты процедуры публичных слушаний носят рекомендательный характер, они не обязательны для уполномоченного органа местного самоуправления при принятии им распорядительного решения.

Опротестовывая постановление администрации г.Махачкалы от 28.05.2015г, прокуратура не учла того, что заявители реализовали свое право, то есть на основании полученного разрешения на строительства 5-ти этажного одноподъездного дома, начали строительные работы по вышеуказанному адресу.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе врио начальника правового управления администрации г.Махачкалы по доверенности ФИО1 и апелляционном представлении старший помощник прокурора г.Махачкалы Шахаев Ю.А. просят отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований ФИО2, ФИО3 и ФИО4

В обоснование доводов авторы апелляционных жалобы и представления указывают на то, что суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии полномочий у ответчика на отмену постановления администрации г.Махачкалы № от <дата> без учета положений п.21 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 10.02.2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» согласно которому, суду первой инстанции в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, для определения структуры органов местного самоуправления, порядок их формирования и их полномочий. Между тем, согласно Уставу МО ГО «город Махачкала» муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Решением Советского районного суда г. Махачкалы в нарушение норм градостроительного законодательства интересы конкретных лиц поставлены выше интересов публичных, интересов населения определенной территориальной зоны. Постановлением и.о. главы администрации г.Махачкалы от <дата>№ «Об отмене постановления администрации г.Махачкалы от <дата>№» администрация г. Махачкалы восстановила права населения данной территориальной зоны.

По мнению авторов жалобы и представления, суд при вынесении решения не учел значимость процедуры публичных слушаний. Касательно самой процедуры публичных слушаний отмечается, что в городе Махачкале действуют Правила землепользования и застройки, утвержденные Решением Собрания городского округа г. Махачкала №19-4а от 14.07.2009г. В соответствии с ч.1 п.4 ст.38 Правил землепользования и застройки, изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков возможно при условии получения лицом, обладающим правом на изменение одного вида на другой вид разрешенного использования земельных участков, специального согласования посредством публичных слушаний в порядке, определенном настоящими Правилами, - в случаях, когда испрашиваемый вид разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости является условно разрешенным. Специальные согласования предоставляются по итогам публичных слушаний.

Для строительства многоквартирных жилых домов должен быть изменен вид разрешенного использования земельного участка на всю территорию индивидуальной застройки. В настоящее время генеральный план г.Махачкалы не принят и не утвержден, глава муниципального образования, не может знать, каким образом будут располагаться тот или иной разрешенный вид использования земельного участка в городе. Строительство ФИО3, ФИО4 и ФИО2 5-этажного одноподъездного многоквартирного дома с устройством автопаркинга в цокольном части на земельном участке в зоне индивидуальной жилой застройки, является грубым нарушением градостроительного регламента. Согласно данным Управления архитектуры и градостроительства г.Махачкалы земельный участок с кадастровым номером № находится в зоне индивидуальной жилой застройки, в которой невозможно строительство 5-тиэтажного жилого дома.

В апелляционном представлении также указывается, что названная зона не предусматривает ни в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, ни в качестве условно разрешенного вида, использование земельного участка под застройку многоэтажными объектами капитального строительства, соответственно нарушаются требования п.5.3 Положения о порядке проведения публичных слушаний в городском округе «город Махачкала», утвержденного решением Махачкалинского городского Собрания № от <дата>.

В своих возражениях представитель истцов по доверенности ФИО6 приводит доводы, которые, по его мнению, свидетельствуют о правильности выводов суда, просит оставить решение Советского районного суда г.Махачкалы от <дата>г. без изменения, апелляционную жалобу врио начальника правового управления администрации г.Махачкалы по доверенности ФИО1 и апелляционное представление старшего помощника прокурора г.Махачкалы Шахаева Ю.А. - без удовлетворения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалобы и представления и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ (глава 22) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) указанных органов и должностных лиц подпадают под действие главы 22 КАС РФ и подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном указанным Кодексом.

Удовлетворяя требования истцов об изменении вида разрешенного использования земельного участка, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что соблюдена процедура изменения вида разрешенного использования указанного земельного участка, однако администрацией г. Махачкалы необоснованно отменен соответствующий акт, что нарушает права заявителей (истцов).

С данным выводом судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.

В силу п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно п. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Земли, указанные в п. 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (п. 2 ст. 7 ЗК РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом РФ, в п. 7 ст. 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со ст. 8 Градостроительного кодекса РФ утверждение правил землепользования и застройки территории относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, согласно свидетельствам о государственной регистрации права от <дата> №<адрес>, №<адрес> и №<адрес>ФИО2, ФИО3 и ФИО4 (по 1/3 доли каждому) принадлежит на праве собственности земельный участок из земель населенных пунктов – под жилой дом, с кадастровым номером №, общей площадью № кв.м., расположенный по адресу: г.Махачкала, <адрес>, о чем в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним имеется запись № от <дата>.

На основании заявления ФИО2, ФИО3 и ФИО4 администрацией г.Махачкалы было принято постановление от <дата>№ «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего на праве собственности ФИО3, ФИО4 и ФИО2 по <адрес><адрес> г.Махачкалы и разрешении проектирования и строительства 5-тиэтажного одноподъездного многоквартирного жилого дома с устройством автопаркинга в цокольной части».

Обращаясь с заявлением в администрацию, заявители предоставили необходимый пакет документов в соответствии со ст.51 Градостроительного кодекса РФ, а именно: свидетельства о государственной регистрации права от <дата> №<адрес>, №<адрес> и №<адрес>, градостроительный план № земельных участков с кадастровыми номерами №, №, положительное заключение Министерства регионального развития РФ ООО «Центр экспертизы и надзора строительства» от <дата> на объект капитального строительства, заявление от соседки ФИО7, нотариально заверенное, из которого следует, что она дает согласие на строительство и узаконение многоквартирного жилого дома по вышеуказанному адресу, отчет ООО «Геология-поиск» по инженерно-геологическим изысканиям для разработки рабочего проекта 5-тиэтажного жилого дома по <адрес> г.Махачкале.

На основании представленных документов администрацией г.Махачкалы от <дата> постановлением № был изменен вид разрешенного использования земельного участка площадью № кв.м. (кадастровые номера №, №), расположенного по адресу: г.Махачкала, <адрес>, из разряда под «индивидуальное жилищное строительство» в разряд под «многоэтажную жилую застройку».

Управлением архитектурно-строительного надзора г.Махачкалы заявителям было выдано разрешение от <дата>№, из которого следует, что ФИО3, ФИО4, ФИО2 разрешено проведение подготовительных работ на объекте строительства 5-тиэтажного многоквартирного жилого дома, сроком действия до <дата>.

Имеется положительное заключение Министерства регионального развития РФ ООО «Центр экспертизы и надзора строительства» от <дата>, согласно которому проектная документация на строительство указанного объекта соответствует требованиям нормативных технических документов и результатам инженерных изысканий, которые также соответствуют требованиям нормативных технических документов и рекомендуются к утверждению с техническими показателями заключения.

Также наличествует градостроительный план от <дата>№ земельного участка ФИО3, ФИО4 и ФИО2, в котором в пункте об информации о градостроительном регламенте земельного участка отмечается в качестве основного вида использования земельного участка - «под строительство 5-этажного одноподъездного многоквартирного жилого дома».

Градостроительный регламент земельного участка установлен в составе правил землепользования и застройки, утвержденных решением Собрания городского округа «Город Махачкала» №а от <дата>, как указано в п.2 Градостроительного плана.

При наличии таких данных, орган местного самоуправления должен был обосновать необходимость отмены предыдущего решения в самом принятом акте, а в случае его оспаривания – в суде, представить достаточные доказательства того, что оспариваемый акт не соответствовал положениям и нормам действовавшего на момент его принятия законодательства, а отменяющий акт соответствует законодательным требованиям и не нарушает права и законные интересы заинтересованных лиц. Согласно п.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Между тем, стороной ответчика не были представлены соответствующие данные, обосновывающие применение положений указанного пункта в данном рассматриваемом случае.

Как видно из оспариваемого постановления, в качестве основания его издания указано наличие протеста первого заместителя прокурора города Эминова М.М.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то обстоятельство, что постановление было отменено администрацией на основании протеста городского прокурора, признается судебной коллегией несостоятельной, исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 23 указанного Закона протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Из указанного следует, что протест прокурора - это мера реагирования прокуратуры на противоречащий закону правовой акт. При этом орган, в который был внесен такой протест, обязан в установленный срок рассмотреть его. Обязанность принятия его к исполнению либо обязательного характера такого протеста закон не устанавливает, что свидетельствует о возможности различных реагирований на него.

Таким образом, орган, согласившийся с протестом прокурора и совершивший в связи с этим юридически значимые действия, несет самостоятельную ответственность за совершение таких действий.

Однако в материалах дела отсутствуют доказательства того, в связи с чем и каким образом вынесение прокурором протеста повлекло за собой необходимость отмены органом местного самоуправления ранее принятого постановления.

Стороной ответчика не представлено каких-либо доказательств, указывающих на то, какие именно права и законные интересы населения, в какой форме были нарушены постановлением администрации города Махачкалы № от <дата>.

Одним из доводов апелляционной жалобы представителя администрации города Махачкалы является то, что согласно данным (письма) Управления архитектуры и градостроительства г.Махачкалы земельный участок с кадастровым номером № находится в зоне индивидуальной жилой застройки, в которой невозможно строительство 5-тиэтажного жилого дома. Между тем, указанное письмо в материалах дела отсутствует, такие доказательства сторона ответчика не представила и суду апелляционной инстанции.

Основным доводом апелляционных жалобы и представления является то, что при изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего заявителям (истцам), необходимо было провести публичные слушания.

С такими доводами нельзя согласиться по следующим основаниям.

По смыслу статей 28 и 29 Градостроительного кодекса РФ публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности, их проведение учитывается компетентным органом, результаты процедуры публичных слушаний носят рекомендательный характер, так как это не влечет каких-либо юридических последствий. При этом проведение публичных слушаний направлено на соблюдение баланса публичных интересов и обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков.

Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ и в контексте положения ч.17 ст.46 Градостроительного кодекса РФ, наличие правил землепользования и застройки исключает проведение публичных слушаний (поскольку публичные слушания уже проведены при подготовке правил землепользования застройки, проекта планировки и межевания территории) (Определение Верховного Суда РФ от <дата>№-КГ15-17015).

Как видно п.2 Градостроительного плана № земельного участка ФИО3, ФИО8 и ФИО2, он составлен на основании правил землепользования и застройки, утвержденных представительным органом г.Махачкалы <дата>. Согласно данным п.2 Градостроительного плана основным видом использования данного земельного участка является – «под строительство 5-тиэтажного одноподъездного многоквартирного жилого дома». Таким образом, градостроительный план воспроизводит соответствующие характеристики, которые уже определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный земельный участок.

Отмеченное согласуется и с положением ч.3 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому на публичные слушания должны выноситься в числе прочих и вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Таким образом, несостоятельными представляются доводы о непроведении публичных слушаний в данном рассматриваемом случае при наличии неотмененных правил застройки и землепользования и соответственно градостроительного плана на данный земельный участок.

По мнению автора представления, названная зона не предусматривает ни в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, ни в качестве условно разрешенного вида, использование земельного участка под застройку многоэтажными объектами капитального строительства, соответственно нарушаются требования п.5.3 Положения о порядке проведения публичных слушаний в городском округе «город Махачкала», утвержденного решением Махачкалинского городского собрания № 23-36 от 19.09.2013. Представитель администрации, обосновывая свою позицию относительно необходимости проведения публичных слушаний в данном конкретном случае, со ссылкой на п.4 ст.38 Правил землепользования и застройки, отмечал, что их проведение обязательно, так как испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка является условно разрешенным.

Между тем, утверждая сказанное, авторы жалобы и представления не обосновали, на основании каких именно данных и доказательств они пришли к выводу об указанных уникальных характеристиках данного земельного участка.

Иные доводы апелляционных жалоб и представления повторяют позицию стороны ответчика, доводы которой исследованы и оценены судом первой инстанции, и не дают оснований полагать, что судом при рассмотрении данного дела допущены нарушения норм материального и процессуального права.

Обжалуемое решение Советского районного суда г.Махачкалы от 05 октября 2015 года основано на законе и фактических обстоятельствах дела, исследованных судом в установленном законом порядке и которым дана правильная оценка в их совокупности.

Каких-либо существенных нарушений норм материального или процессуального права, которые могли бы повлечь отмену или изменение обжалуемого судебного акта в соответствии со ст.310 КАС РФ, судебной коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 307-309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Советского районного суда г.Махачкалы от 05 октября 2015 года оставить без изменения, апелляционную жалобу врио начальника правового управления администрации г.Махачкалы по доверенности ФИО1 и апелляционное представление старшего помощника прокурора г.Махачкалы Шахаева Ю.А. – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи