Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Архангельске 09 ноября 2017 года административное дело по апелляционному представлению Архангельского прокурора по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах ФИО1 на решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 26 июля 2017 года, которым постановлено:

«удовлетворить административное исковое заявление Акционерного общества «Производственное объединение «Северное машиностроительное предприятие» к прокуратуре Архангельской области о признании незаконным представления Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах об устранении нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших от 05 июня 2017 года № 7-05-2017.

Признать незаконным представление Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах об устранении нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших от 05 июня 2017 года № 7-05-2017.

Взыскать с прокуратуры Архангельской области в пользу Акционерного общества «Производственное объединение «Северное машиностроительное предприятие» расходы по оплате государственной пошлины в размере 2000 (две тысячи) рублей 00 копеек.».

Заслушав доклад судьи Пыжовой И.А., судебная коллегия

установила:

Акционерное общество «Производственное объединение «Северное машиностроительное предприятие» (далее – АО «ПО «Севмаш», Общество, Предприятие) обратилось в суд с административным иском о признании незаконными представления Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах об устранении нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших от 05 июня 2017 года № 7-05-2017.

В обоснование указало, что прокурором по результатам проверки соблюдения АО «ПО «Севмаш» требований Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» сделан вывод о нарушении предприятием требований законодательства при заключении договора поставки № от 29.07.2015, заключенного с ООО «ЗСС «Маяк» в рамках реализации государственного контракта от 09.11.2011. Считают необоснованным указание в представлении на допущенное Обществом нарушение, выразившееся в заключении договора на поставку продукции с организацией, не являющейся производителем закупаемых товаров и не обладающей собственными ресурсами и производственными мощностями для их изготовления. Полагают, что оснований для заключения договора с единственным поставщиком не имелось, предприятием процедура закупки, по результатам которой был заключен договор поставки от 29.07.2015 с ООО «ЗСС «Маяк», осуществлена в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а также положения о закупках товаров, работ, услуг ОАО ПА «Севмаш» и Порядком проведения процедур закупки ОАО «ПО «Севмаш».

При этом поставленная продукция соответствует требованиям технической документации. Поскольку со стороны Общества нарушений требований законодательства о закупках товаров, работ, услуг не допущено, то считает оспариваемое постановление незаконным и нарушающим права предприятия. Кроме того, полагает, что требование прокурора о привлечении работников Общества к дисциплинарной ответственности противоречит закону, поскольку данные вопросы относятся к полномочиям работодателя.

Определением Северодвинского городского суда Архангельской области произведена замена административного ответчика Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах на административного ответчика - прокуратуру Архангельской области.

Представитель административного истца ФИО2, ФИО3 в судебном заседании иск поддержали.

Представитель административного ответчика прокуратуры Архангельской области, заинтересованное лицо Архангельский прокурор по надзору за исполнением законом на особо режимных объектах ФИО1 в суде иск не признал.

Заинтересованное лицо помощник Архангельского прокурора по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах ФИО4, извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась.

Суд постановил указанное решение, с которым не согласилось заинтересованное лицо Архангельский прокурор по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах ФИО1, в апелляционном представлении просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование представления указывает на неправильное применение судом норм материального права. Ссылаясь на ст.ст.21, 22, 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст.ст. 4, 218, 128 КАС РФ полагает, что оспариваемое представление внесено прокурором в рамках предоставленных ему полномочий, при этом права и законные интересы административного истца не нарушены. Вывод суда о том, что оспариваемое представление не отвечает критериям определенности, и как следствие исполнимости, полагает ошибочным, поскольку действующее законодательство не устанавливает таких требований к представлению прокурора. Указывает, что административным истцом ненадлежащим образом была организована работа по проверке потенциального поставщика, что привело к заключению в рамках исполнения государственного контракта договора поставки от 29 июля 2015 года с ООО «ЗСС «Маяк», которым использован сертификат качества, содержащий недостоверные сведения, в связи с чем в отношении должностных лиц ООО «ЗСС «Маяк» возбуждено и расследуется уголовное дело по ч.3 ст.327 УК РФ. Мерами прокурорского реагирования предполагается достичь исключения ООО «ЗСС «Маяк» из цепочки кооперации оборонных предприятий. По итогам рассмотрения представления предприятие могло принять конкретные меры, направленные на исключение из цепочки кооперации ООО «ЗСС «Маяк», инициировать при наличии оснований включение данной организации в реестр недобросовестных поставщиков, а так же совершенствование положения о проведении конкурентных процедур.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Прокуратуры Архангельской области Коваль Д.В. доводы апелляционного представления поддержала в полном объеме.

Представители административного истца ФИО2, ФИО3 просили апелляционное представление оставить без удовлетворения, полагая решение суда законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 22 Федерального закона № 2202-1, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона № 2202-1, вносит представление об устранении нарушений закона.

В силу положений п. 1 ст. 24 Федерального закона № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как усматривается из материалов дела, АО «ПО «Севмаш» является исполнителем государственного оборонного заказа по государственному контракту от 09 ноября 2011 года <данные изъяты>, в связи с чем заключило с ООО «ЗСС «Маяк» договор от 29 июля 2015 года № поставки товара: коробок соединительных Т9-4М9-56.

В мае – июне 2017 года Архангельской прокуратурой по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах была проведена проверка в отношении АО «ПО «Севмаш».

По результатам проверки прокурор Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах в адрес АО «ПО Севмаш» внес представление № 07-05-2017 от 15 мая 2017 года, согласно требованию которого следует безотлагательно с участием прокуратуры рассмотреть представление, принять меры к устранению выявленных нарушений законодательства о государственном оборонном заказе, причин и условий, им способствующих, недопущению их впредь; принципиально решить вопрос о привлечении начальника отдела закупки технологического оборудования УМТО АО «ПО «Севмаш» ФИО7 и иных виновных лиц к дисциплинарной ответственности; о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить в Архангельскую прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах в течение месяца в письменной форме.

В качестве основания данных требований указано на выявленные нарушения законодательства о государственном оборонном заказе, а именно: поставленные в рамках исполнения договора 29 июля 2015 года № коробки соединительные Т9-4М9-56 имели отметки «сделано в Украине», а их изготовителем являлось ООО «Севастопольское предприятие «ЭРА». При этом ООО «ЗСС «Маяк» собственных мощностей для производства соответствующей продукции не имеет. Поставку коробок соединительных Т9-4М9-56 ООО «ЗСС «Маяк» осуществило путем перепродажи, закупив их у ООО «Фактория» (г. Санкт – Петербург), которое приобрело данные коробки у завода – изготовителя ООО «Севастопольское предприятие «ЭРА» и самостоятельно поставило его в АО «ПО Севмаш» без какого - либо участия ООО «ЗСС «Маяк». Посредническая роль ООО «ЗСС «Маяк» в данной цепочке кооперации привела к увеличению стоимости продукции, а также приобретению товара 2014 года выпуска, вместо предусмотренного условиями выпуска 2015 года.

Кроме того, ООО «ЗСС «Маяк» при поставке товара представило сертификат качества на продукцию с недостоверными сведениями, указав себя как изготовителя.

При этом ООО «ЗСС «Маяк» остаётся контрагентом АО «ПО «Севмаш» по государственным контрактам, заключённым в рамках исполнения государственного оборонного заказа.

Прокурор полагает, что АО «ПО «Севмаш» не приняло меры по снижению негативных последствий участия в кооперации фирмы – посредника, меры, направленные на создание условий для надлежащего исполнения прямых договоров поставок в обеспечение государственного оборонного заказа, заключенных с производителем, с целью снижения стоимости закупаемой продукции. Заключение прямых договоров с производителями продукции способствует снижению затрат АО «ПО «Севмаш» как головного исполнителя государственного оборонного заказа, исключению поставок контрафактной продукции, повышению эффективности деятельности предприятия, входящего в оборонно-промышленный комплекс.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к выводу, что АО «ПО «Севмаш» не допустило нарушений требований Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», а оспариваемое представление не отвечает критериям определённости и, как следствие, исполнимости, внесено без предусмотренных законом оснований, необоснованно возлагает на административного истца дополнительные обязанности, связанные с его рассмотрением, в том числе по вопросу привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности без отсутствия для этого оснований.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, а доводы апелляционного представления об отсутствии нарушения прав административного истца считает необоснованными в силу следующего.

Частью 1 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Поскольку за невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, то представление прокурора, внесенное им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, безусловно, затрагивает права лиц, в отношении которых оно внесено, в связи с чем тем оно может быть оспорено заинтересованным лицом в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы представления о наличии оснований для внесения прокурором в адрес Общества представления, судебной коллегией также отклоняются.

В представлении прокурор указывает на нарушение предприятием базового принципа законодательства в области государственного оборонного заказа и документов стратегического планирования в данной сфере – повышение эффективности расходования бюджетных ассигнований, выделенных на исполнение государственного оборонного заказа, с непрерывным снижением всевозможных коррупционных издержек. В частности, указано на нарушение требований ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) и п.п. 35, 36, 38, 53 Военной доктрины Российской Федерации от 25 декабря 2014 года № Пр-2976, утвержденной Президентом Российской Федерации (далее также – Военная доктрина).

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

В силу указания п. 35 Военной доктрины к числу основных задачи развития военной организации относится, в том числе повышение эффективности функционирования системы эксплуатации и ремонта вооружения, военной и специальной техники; совершенствование военно-экономического обеспечения военной организации на основе рационального использования финансовых, материальных и иных ресурсов.

К числу основных приоритетов развития военной организации отнесены, в том числе совершенствование системы управления военной организацией и повышение эффективности ее функционирования; обеспечение необходимой степени укомплектованности, оснащенности и обеспеченности соединений, воинских частей и формирований постоянной готовности и требуемого уровня их подготовки (п. 36 Военной доктрины).

В строительстве и развитии Вооруженных Сил, других войск и органов Российская Федерация исходит среди прочего из необходимости обеспечения современными образцами вооружения, военной и специальной техники (материально-техническими средствами) и их качественного освоения (п.38 Военной доктрины).

Согласно п. 53 Военной доктрины к задачам развития оборонно-промышленного комплекса относятся, в том числе совершенствование механизма размещения заказов на поставки продукции, выполнение работ и оказание услуг для федеральных нужд.

Поименованные нормы права устанавливают общие принципы, которыми обязаны руководствоваться заказчики при выполнении государственного заказа, основные задачи и приоритеты развития военной организации, оборонно-промышленного комплекса, то есть данные нормы права не содержат императивных норм, непосредственно регулирующих порядок осуществления закупок товаров, работ, услуг.

Вместе с тем по делу не установлено нарушение предприятием одного из вышеуказанных принципов.

Напротив, материалами дела подтверждается, что предприятие в соответствии с утвержденным Положением о закупках товаров, работ, услуг № <данные изъяты> от 11 июня 2014 года и закупочной документацией провело конкурентную закупочную процедуру открытый запрос цен в электронной форме на право заключения договора на поставку коробок соединительных Т9-4м3-56, изучило все поступившие коммерческие предложения, сформировало максимальную закупочную цену, определило победителя закупки и заключило с ним договор поставки товара от 29 июля 2015 года №. Предусмотренные указанным договором товары соответствуют проектной документации и ведомости заказа, закупочной документации, в связи с чем не имеется оснований полагать, что при проведении закупочных мероприятий истцом было допущено нецелевое расходование денежных средств.

Согласно п. 3 закупочной документации участником закупки может быть любое юридическое лицо, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала. Ведомостью заказа электрооборудования предусмотрено, что ООО «Севастопольское предприятие «ЭРА» указано в ней в качестве потенциального (одного из возможных) поставщиков (п. 4 ведомости «Технические требования»).

При этом объективными критериями эффективности использования финансовых ресурсов при закупке товаров являются цена, качество товаров, условия их поставки, а также сокращение издержек.

Из поступивших коммерческих предложений и информации изготовителя - ООО «Севастопольское предприятие «ЭРА» следует, что товары были закуплены АО «ПО «Севмаш» по наиболее низкой цене, при этом максимальная закупочная стоимость в ходе закупки была снижена в три раза.

То обстоятельство, что ООО «ЗСС «Маяк» при поставке товаров представило сертификат соответствия, содержащий недостоверные сведения, не обусловлено действиями АО «ПО «Севмаш» и не свидетельствует о нарушении им Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Доказательств ненадлежащего качества поставленных товаров, их фактического несоответствия техническим условиям, не представлены. Напротив, по результатам проведённой АО «ПО «Севмаш» проверки поставленные товары признаны соответствующими предъявляемым заказчиком требованиям.

Доводы стороны ответчика о том, что представление направлено на исключение ООО «ЗСС «Маяк» из цепочки кооперации оборонных предприятий, не могут быть приняты в качестве обоснования законности оспариваемого представления.

Порядок и основания включения организации в реестр недобросовестных поставщиков регулируются законом, в частности ст.5 Федерального закона №223-ФЗ. Представление прокурора к таким основаниям законом не отнесено.

Кроме того, из объяснений административного истца следует, что с 01 января 2017 года АО «ПО «Севмаш» не имеет с ООО «ЗСС «Маяк» действующих договоров. Доказательства обратного не представлено.

Указаний на нарушение АО «ПО «Севмаш» иных, кроме указанных выше, норм действующего законодательства при заключении и исполнении договора 29 июля 2015 года № в оспариваемом представлении не содержится.

Между тем, в представлении должно быть указано, какие конкретно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закон. В противном случае лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, иными словами, исполнить требования представления. Кроме того, требования представления прокурора должны быть основаны на законе, что предполагает обязательное указание на нарушение конкретных норм закона лицом, в адрес которого оно вынесено.

На основании вышеизложенного судебная коллегия считает правильным вывод суда о том, что рассматриваемое представление критериями формальной определенности и исполнимости не соответствует, оснований для применения меры прокурорского реагирования в виде внесения представления по обстоятельствам, изложенным в представлении, не имелось, в связи с чем суд первой инстанции правомерно признал незаконным представление Архангельской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах об устранении нарушений законодательства, причин и условий, им способствовавших от 05 июня 2017 года № 7-05-2017.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном понимании норм материального права.

Судом правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, исследованным доказательствам дана оценка в соответствии с требованиями ст.84 КАС РФ, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а :

решение Северодвинского городского суда Архангельской области от 26 июля 2017 года – оставить без изменения, апелляционное представление Архангельского прокурора по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий Г.С. Верещагин

Судьи И.А. Пыжова

Т.Н. Рудь