Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Архангельске 9 ноября 2017 года административное дело по апелляционной жалобе председателя Собрания депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» Синах Н.М. на решение Няндомского районного суда Архангельской области от 27 июля 2017 года, которым постановлено:

«иск прокурора Няндомского района Архангельской области в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, Няндомского района Архангельской области, неопределенного круга лиц к Собранию депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» о признании незаконным бездействия по непринятию решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов пятого созыва, возложении обязанности рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов пятого созыва удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Собрания депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район», выразившееся в непринятии решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.А., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина Н.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Возложить на Собрание депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» обязанность на ближайшей сессии после вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения закона путем разрешения вопроса о полномочиях депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.А., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина Н.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В. в соответствии с требованиями ч. 10 ст. 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации»».

Заслушав доклад судьи Рудь Т.Н., судебная коллегия

установила:

прокурор Няндомского района обратился с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, Няндомского района Архангельской области, неопределенного круга лиц к Собранию депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» о признании незаконным бездействия по непринятию решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов пятого созыва, возложении обязанности рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов пятого созыва.

В обоснование требований указал, что проверкой исполнения законодательства о противодействии коррупции в Собрании депутатов МО «Няндомский муниципальный район» выявлены факты невыполнения депутатами требований антикоррупционного законодательства.

Установлено, что 14 депутатов в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предоставили неполные и недостоверные сведения за 2015 год, в связи с чем, 14 декабря 2016 года прокурором района в адрес председателя Собрания депутатов внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции. На основании представления прокурора комиссией Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера проведена соответствующая проверка, факты представления недостоверных и неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении 14 депутатов нашли свое подтверждение в выводах комиссии, однако комиссия посчитала проступки, допущенные депутатами, малозначительными и несущественными.

Вместе с тем, при установлении фактов несоблюдения ограничений, запретов неисполнения обязанностей, установленных ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О контроле за соответствием лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает представительный орган муниципального образования в соответствии с ч. 11 ст. 40 Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации». Основанием для прекращения полномочий является получение представительным органом сведений о нарушении депутатом ограничений, запретов и неисполнения установленных законом обязанностей. При этом наличие объективного юридического факта императивно связывает представительный орган в своих решениях. Соответственно, представительный орган обязан рассмотреть вопрос о досрочном сложении полномочий депутатов. Вопреки положениям закона Собранием депутатов вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов по выявленным фактам нарушений ограничений, запретов и неисполнения, установленных законом обязанностей, на сессии представительного органа не рассматривался. Согласно ч. 1 ст. 40 Федерального закона №131-Ф3 предельный срок для рассмотрения указанных вопросов Собранием депутатов на сессии истек 19 марта 2017 года.

Просит с учетом уточнения требований признать незаконным бездействие Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район», выразившееся в непринятии решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.A., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина H.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В. в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-Ф3 «О противодействии коррупции». Возложить на Собрание депутатов МО «Няндомский муниципальный район» обязанность на ближайшей сессии после вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения закона путем разрешения вопроса о полномочиях депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.A., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина Н.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В. в соответствии с требованиями ч. 10 ст. 40 Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации».

В судебном заседании прокурор Посохов А.Е. исковые требования поддержал.

Представитель Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» Синах Н.М. иск не признала, ссылаясь также на пропуск прокурором срока исковой давности по данному делу, поскольку прокурору стало известно о неисполнении действий, указанных в административном иске, 20 февраля 2017 года.

Заинтересованные лица Богданов С.А., Бублик Н.Е., Бубнов А.А., Гайкович Л.A., Добрецов А.В., Карельский А.П., Савин H.Л., Савичев А.А., Субботина Т.С. в судебном заседании с административным иском не согласились, поддержали позицию представителя административного ответчика, пояснили, что данные нарушения, допущенные ими при предоставлении сведений не являются существенными, допущены по незнанию, а также в связи с предоставлением банковскими организациями недостоверных сведений.

Заинтересованные лица Беспалый А.В., Малыгина Т.М., Максимова Е.В., Старостин С.В. в судебное заседание не явились.

Суд принял вышеуказанное решение, с которым не согласилась председатель Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» Синах Н.М. и в поданной апелляционной жалобе просит его отменить.

Указывает на то, что суд в нарушение п. 4, абз. 4 п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 года №23 «О судебном решении» конкретной нормы закона, предписывающей принятие депутатским корпусом решения о рассмотрении в ходе сессии вопроса о прекращении полномочий депутатов, не привел, анализ изложенным в решении суда правовым нормам не дал, доводы административного ответчика не оценил и не привел мотивов их отклонения.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, п. 8 главы II Положения о порядке проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера предусмотрено, что в случае предоставления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутат несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, уполномоченные на то комиссии при Собрании депутатов, образованные в установленном законом порядке, по итогам проведения проверки предоставленных депутатами сведений не усмотрели наличия в действиях депутатов умысла на предоставление недостоверных сведений, были выявлены лишь несущественные расхождения, которые не свидетельствовали о наличии в действиях депутатов коррупционной составляющей. Таким образом, представление прокурора было рассмотрено, вопрос о прекращении полномочий депутатов был разрешен, а именно проведена проверка представленных депутатами сведений, нарушений антикоррупционного законодательства не выявлено, недостоверность представленных сведений была признана малозначительной, в связи с чем, уполномоченные комиссии пришли к выводу об отсутствии оснований для вынесения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутатов.

При таких обстоятельствах в силу приведенных судом нормативно-правовых актов, оснований для вынесения на очередную сессию вопроса о прекращении полномочий депутатов не имелось, императивная норма закона, обязывающая рассмотреть данный вопрос именно в ходе сессии, в том числе с последующим прекращением полномочий депутатов, отсутствует как на федеральном, так и на местном уровне.

Кроме того, в соответствии с действующим законодательством, решение вопроса о прекращений полномочий депутатов по итогам проверки достоверности представленных сведений о доходах относится к исключительной компетенции Собрания депутатов и созданных им комиссий.

Прокурор, предъявляя указанный иск, фактически возлагает на суд обязанность вмешательства в деятельность органов местного самоуправления по исполнению установленных полномочий, что, исходя из закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей, является недопустимым.

Также полагает, что в нарушении положений ч. 1 ст. 178 КАС РФ суд вышел за пределы административных исковых требований. В ходе прений было отмечено, что прокурором оспаривается бездействие органа местного самоуправления именно в части непринятия непосредственно решения о прекращения полномочий депутатов, а не в части вынесения данного вопроса на сессию либо иного рода бездействия, следовательно, суд разрешил административные исковые требования, которые фактически административным истцом заявлены не были.

В возражениях на апелляционную жалобу прокуратура Няндомского района Архангельской области полагает решении суда законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав председателя Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» Синах Н.М. и представителя административного ответчика адвоката Малыгина М.А., прокурора Коваль Д.В., судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с ч. 4 ст. 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2015 года №303-ФЗ, действующей в спорный период) лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Федеральный закон №131-Ф3) лицо, замещающее муниципальную должность, - депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса.

Частью 7.1 ст. 40 Федерального закона №131-Ф3 депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года №230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года №79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных настоящим Федеральным законом (ч. 10.1 ст. 40).

Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (ч. 11 ст. 40).

Решением Собрания депутатов пятого созыва МО «Няндомский муниципальный район» №104 от 16 марта 2016 года утверждено Положение о порядке проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Собрания депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район», и соблюдения ими ограничений, запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами» (далее – Положение).

Пунктом 2 главы II Положения установлено, что сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за 2015 год представляются депутатами Собрания депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» в срок до 30 апреля 2016 года.

Согласно главе II утвержденного Положения, депутаты обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в комиссию Собрания депутатов по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее комиссия) для контроля за достоверностью сведений. Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательства имущественного характера представляются депутатами в виде справок согласно приложению №1 к настоящему Положению.

Пунктом 8 главы II Положения предусмотрено, что в случае непредставления, несвоевременного представления или предоставления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутат несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из содержания п.п. 2, п. 23, п. 32 Положения следует, что основанием для осуществления проверки соблюдения депутатами ограничений, запретов и исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-Ф3 «О противодействии коррупции», является информация, представленная в письменном виде в установленном порядке правоохранительными и иными государственными органами.

Судом первой инстанции установлено, что в соответствии с Уставом МО «Няндомский муниципальный район», Положением о Собрании депутатов МО «Няндомский муниципальный район», утвержденным Председателем Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» 19 декабря 2013 года, Собрание депутатов МО «Няндомский муниципальный район» является выборным действующим представительным органом местного самоуправления, обладающим правом представлять интересы населения, обладает правами юридического лица и состоит из 16 депутатов, избираемых на срок пять лет. 8 депутатских мандатов в Собрании депутатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списка кандидатов. 8 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам.

По результатам повторных выборов депутатов Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район» V созыва 10 сентября 2013 года по одномандатному избирательному округу №1 депутатом избран Богданов С.А., №2 - Карельский А.П., №4 - Бублик Н.Е., №5 - Савин H.Л., №6 - Субботина Т.С., по единому избирательному округу 12 сентября 2013 года депутатами избраны - Бубнов А.А., Малыгина Т.М., Гайкович Л.А., Добрецов А.В., Синах Н.М., Максимова Е.В., Старостин С.В., Савичев А.А. 16 сентября 2013 года освободившийся мандат передан зарегистрированному кандидату в депутаты Беспалому А.В.

Полномочия депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В.. Гайкович Л.A., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина H.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В. на момент рассмотрения дела не прекращены.

Судом также установлено, что за отчетный 2015 год депутатами Богдановым С.А., Бубликом Н.Е., Бубновым А.А., Беспалым А.В., Гайкович Л.А., Добрецовым А.В., Карельским А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савиным H.Л., Савичевым А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостиным С.В. предоставлены недостоверные и неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как в отношении себя, так и в отношении супругов.

14 декабря 2016 года прокурором Няндомского района Архангельской области в адрес председателя Собрания депутатов внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

На основании представления прокурора комиссией проведена соответствующая проверка, указанные в представлении факты предоставления недостоверных и неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении 14 депутатов нашли свое подтверждение в выводах комиссии. Как следует из протокола, комиссия посчитала проступки, допущенные депутатами Собрания депутатов, малозначительными и несущественными, в связи с чем, по каждому из депутатов было принято решение не выносить на сессию Собрания депутатов вопрос о досрочном прекращении полномочий.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что представительный орган местного самоуправления фактически уклонился от надлежащего рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.А., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина Н.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В.

При этом исходил из того, что, несмотря на отсутствие специальных законодательных предписаний, непосредственно регулирующих порядок рассмотрения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата, процедура, в рамках которой решается данный вопрос, должна обеспечивать принятие обоснованного и законного решения. В этих целях депутату, в отношении которого рассматривается вопрос о досрочном прекращении полномочий, должна быть гарантирована возможность на равных основаниях участвовать в заседании Собрания депутатов, выражать свое мнение по рассматриваемому вопросу. Кроме того, при решении данного вопроса следует оценивать результаты проверки, проведенной комиссией, а также иные относящиеся к предмету рассмотрения обстоятельства.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что представление прокурора, в том числе вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов Богданова С.А., Бублика Н.Е., Бубнова А.А., Беспалого А.В., Гайкович Л.А., Добрецова А.В., Карельского А.П., Малыгиной Т.М., Максимовой Е.В., Савина H.Л., Савичева А.А., Субботиной Т.С., Синах Н.М., Старостина С.В., в надлежащем порядке рассмотрено не было.

Из содержания представления следует, что выявлены факты нарушения депутатами законодательства о противодействии коррупции.

Данные нарушения подтверждены выводами комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Вместе с тем, на заседании комиссии решено рассмотрение вопроса о досрочном сложении полномочий депутатов за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции» на сессию не выносить.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

В силу ч. 11 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение о досрочном прекращении полномочий депутатов должен принять представительный орган муниципального образования.

Представление прокурора адресовано председателю Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район», соответственно, оно должно быть рассмотрено тем органом, в который адресовано.

Результаты рассмотрения представления комиссией по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должны были быть доведены до сведения депутатов на сессии Собрания депутатов, с учетом которых принимается решение о досрочном прекращении полномочий депутатов.

Довод апелляционной жалобы о том, что в нарушении положений ч. 1 ст.178 КАС РФ суд вышел за пределы административных исковых требований, поскольку прокурором оспаривалось бездействие органа местного самоуправления именно в части непринятия непосредственно решения о прекращения полномочий депутатов, а не в части вынесения данного вопроса на сессию, судебной коллегией не принимается.

Из материалов дела усматривается, что с учетом уточнения исковых требований прокурор просил признать незаконным бездействие Собрания депутатов МО «Няндомский муниципальный район», выразившееся в непринятии решения по вопросу о досрочном прекращении полномочий депутатов в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года №273-Ф3 «О противодействии коррупции» и возложить на Собрание депутатов МО «Няндомский муниципальный район» обязанность на ближайшей сессии после вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения закона путем разрешения вопроса о полномочиях депутатов, которые и были разрешены судом первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решением суда на представительный орган местного самоуправления фактически возложена обязанность принять конкретное решение в отношении депутатов, а именно о прекращении их полномочий, являются несостоятельными. Резолютивная часть решения суда первой инстанции таких выводов не содержит.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении прокурором трехмесячного срока обращения в суд, также не принимаются судебной коллегией. С учетом даты данного ответчиком ответа на представление – 22.03.2017, даты обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением – 31.05.2017, установленный ст.219 КАС РФ трехмесячный срок обращения в суд прокурором не пропущен.

Поскольку доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о нарушении судом норм материального или процессуального права, оснований для отмены вынесенного судом решения не имеется.

Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Няндомского районного суда Архангельской области от 27 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу председателя Собрания депутатов муниципального образования «Няндомский муниципальный район» Синах Н.М. – без удовлетворения.

Председательствующий Ю.И. Кузнецов

Судьи И.А. Пыжова

Т.Н. Рудь