Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-716/2019 по административному исковому заявлению Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Байкальского городского поселения о признании разрешения на строительство незаконным, признании действий по выдаче разрешения на строительство незаконными,

по апелляционной жалобе представителя ФИО1 – ФИО2, апелляционному представлению и дополнению к нему Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора на решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 26 ноября 2019 г.,

УСТАНОВИЛА:

Западно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным разрешения на строительство объекта капитального строительства «Магазин», расположенного на земельном участке с кадастровым Номер изъят по <адрес изъят>, выданного Дата изъята администрацией Байкальского городского поселения гражданке ФИО1

В обоснование административного иска указал, что несмотря на прямой запрет, установленный федеральным законодательством на выдачу разрешений на строительство в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, администрацией Байкальского муниципального образования выдано оспариваемое разрешение на строительство, что свидетельствует о его недействительности, как не соответствующего требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федерального закона № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал».

В результате издания незаконного правового акта и осуществления строительства объекта на основании данного акта нарушены интересы Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

Прокурор просил признать незаконным разрешение на строительство объекта капитального строительства «Магазин» Дата изъята Номер изъят, выданное администрацией Байкальского муниципального образования гражданке ФИО1, и признать незаконными действия администрации Байкальского муниципального образования по его выдаче.

Решением Слюдянского районного суда Иркутской области от 26 ноября 2019 г. удовлетворены заявленные требования Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица ФИО1 – ФИО2 ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права, поскольку данный спор о праве подлежит рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства, в связи с чем неправильное определение судом первой инстанции вида судопроизводства повлекло вынесение незаконного решения. Также указывает, что суд первой инстанции при рассмотрении дела вышел за пределы заявленных требований и за пределы судебного разбирательства, поскольку фактически предрешил содержание спора о праве пользования объектом недвижимости в целях последующего запрета его эксплуатации, определив при этом, что эксплуатация объекта представляет угрозу для экологической безопасности.

Полагает, что при уточнении предмета административного иска административным истцом были заявлены два юридически тождественных требования, которые полностью совпадают по объему и содержанию, поскольку термины «выдача» разрешения на строительство и его «издание» являются тождественными, однако суд удовлетворил каждое из них как самостоятельное требование.

Приводит довод, что требование о признании незаконными действий администрации Байкальского городского поселения по выдаче разрешения на строительство удовлетворено судом применительно к ненадлежащему административному ответчику, а надлежащим административным ответчиком по делу является глава администрации Байкальского городского поселения.

Указывает, что судом дана ненадлежащая правовая оценка обстоятельствам пропуска административным истцом срока на обращение с административным исковым заявлением.

Не согласившись с постановленным решением суда, Западно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор обратился с апелляционным представлением, указав в его обоснование, что оспариваемое решение суда является незаконным, вынесенным с существенным нарушением норм процессуального права, ввиду того, что данное дело не подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку в данном случае имеет место спор о правах. Просит решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 26 ноября 2019 г. по данному делу отменить, рассмотрение дела в порядке административного судопроизводства прекратить и направить дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства.

В дополнении к апелляционному представлению прокурор просил решение суда отменить в связи с неправильным определением судом состава лиц, участвующих в деле, а именно в связи с не привлечением к участию в деле Главы Байкальского муниципального образования.

На апелляционную жалобу представителя заинтересованного лица ФИО1 – ФИО2 поступили письменные возражения Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора, в которых критикуются доводы апелляционной жалобы и содержится просьба об оставлении жалобы без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Гусаровой Л.В., объяснения представителя административного истца прокурора Мальхановой Е.В., поддержавшей доводы апелляционного представления и дополнений к нему, представителя административного ответчика ФИО3, полагавшей решение суда подлежащим отмене, заинтересованного лица ФИО1, представителя заинтересованного лица ФИО2, поддержавших доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, законность и обоснованность принятого судебного акта, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных законами.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 КАС РФ судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия), если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Как установлено судом и следует из материалов дела, прокуратурой Слюдянского района Иркутской области проведена проверка исполнения земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации администрацией Байкальского городского поселения, в ходе которой установлено, что 22 декабря 2014 г. главой администрации Байкальского городского поселения ФИО1 выдано разрешение на строительство Номер изъят в соответствии с которым ФИО1 разрешено строительство магазина общей площадью 87,8 кв.м. на земельном участке общей площадью 202 кв.м. с кадастровым Номер изъят, расположенном по <адрес изъят>.

Разрешение на строительство вышеназванного объекта в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории было выдано в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Судом установлено, что 1 ноября 2013 г. между МКУ «Комитет по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям муниципального образования Слюдянский район» и ФИО1 был заключен Договор № 277 аренды земельного участка с кадастровым Номер изъят, расположенного по <адрес изъят>, категория земель – земли населенных пунктов, разрешенное использование – для строительства магазина, общей площадью 202 кв.м, Согласно договору участок передан ФИО1 сроком с 1 ноября 2013 г. по 1 ноября 2016 г. Договор аренды зарегистрирован 29 ноября 2013 г. Номер изъят.

22 декабря 2014 г. администрация Байкальского городского поселения Слюдянского района Иркутской области, руководствуясь ст. 51 Градостроительного кодекса, выдало ФИО1 разрешение на строительство за Номер изъят. Было разрешено строительство объекта-магазина общей площадью 87,8 кв.м, количество этажей - 1, строительным объемом – 300 куб.м., на земельном участке площадью 202 кв.м с кадастровым номером Номер изъят, расположенном по <адрес изъят>. Срок действия разрешения установлен до Дата изъята .

11 августа 2015 г. за Номер изъят зарегистрировано право собственности ФИО1 на объект с кадастровым Номер изъят – 1-этажный магазин площадью 87,8 кв.м., расположенный по <адрес изъят>. Основания приобретения права – договор аренды земельного участкаот 1 ноября 2013 г. № 277, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию Дата изъята Номер изъят (свидетельство о государственной регистрации права).

30 сентября 2015 г. зарегистрировано право собственности ФИО1 на земельный участок площадью 202 кв.м с кадастровым Номер изъят, категории земель – земли населенных пунктов; разрешенное использование – для строительства магазина, расположенного по <адрес изъят>.

Судом также установлено что, объект недвижимости, на строительство которого администрация Байкальского городского поселения выдала разрешение на строительство Дата изъята за Номер изъят, расположен в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Удовлетворяя административный иск, суд пришел выводу, что действия администрации Байкальского городского поселения по осуществлению выдачи разрешения на строительство здания – магазина общей площадью 87,8 кв.м. на земельном участке с кадастровым Номер изъят по <адрес изъят>, расположенном в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы, является незаконным. Так, отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизе свидетельствует о том, что оценка воздействия на окружающую среду со стороны компетентного органа не дана, что, в свою очередь, не позволяет отследить степень негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении строительства на Байкальской природной территории и может причинить вред окружающей среде. Действиями администрации Байкальского муниципального поселения нарушаются права неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия с данным выводом суда первой инстанции соглашается.

Пунктом 2 части 7 статьи 95 ЗК РФ установлено, что на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства. Соответственно, презюмируется, что разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации установленным требованиям и то, что строительство осуществляется с соблюдением разрешенного использования земельного участка.

Разрешение на строительство является законно выданным только тогда, когда заявителем представлены все указанные в законе документы, а уполномоченным органом власти проведена проверка наличия этих документов и их соответствия требованиям, установленным законом.

В силу части 19 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

Из материалов дела следует, что на момент рассмотрения дела в суде истек срок действия оспариваемого разрешения на строительство, выданного 22 декабря 2014 г.

Объект недвижимого имущества построен и введен в эксплуатацию в 2015 году.

Озеро Байкал включено в Список объектов всемирного наследия в 1996 году на 20-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО.

Согласно статьям 2, 5, части 2 статьи 6 Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» Байкальская природная территория - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. В целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности. На Байкальской природной территории в целом запрещается строительство новых хозяйственных объектов, реконструкции действующих без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона, экологическая зона атмосферного влияния.

Утверждены границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории. Территория г. Байкальск входит в границы центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Из информации Управления Росреестра по Иркутской области от 13 августа 2019 г. № 08-24052 установлено, что земельный участок, принадлежащий ФИО1, расположен в границах ЦЭЗ БПТ. Сведения о границах ЦЭЗ БПТ внесены в ЕГРП 28 декабря 2017 г.

Объект недвижимости, на строительство которого администрация Байкальского городского поселения выдала разрешение на строительство Дата изъята за Номер изъят, расположен в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

На основании пункта 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 28 июня 2014 г. № 181-ФЗ) «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (Преамбула закона).

В силу статьи 3 ФЗ «Об экологической экспертизе» принципами экологической экспертизы являются презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обязательности проведения государственной экологической экспертизы.

Статьей 49 Градостроительного кодекса РФ также предусмотрено проведение экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.

При этом пунктом 2 вышеуказанной статьи определены объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых экспертиза не проводится.

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (часть 1 статьи 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).

Таким образом, оценка воздействия на окружающую среду может быть осуществлена путем проведения государственной экологической экспертизы.

При этом выдача органом местного самоуправления разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, без положительного заключения государственной экологической экспертизы, является нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе, что следует из положений пункта 2 статьи 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

По сведениям, предоставленным Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Иркутской области от 29 мая 2019 г. № ОК/10-3565, в отношении объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым Номер изъят по <адрес изъят>, государственная экологическая экспертиза проектной документации не проводилась; до настоящего времени в Управление проектная документация не поступала.

Изменения, внесенные в закон в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации для получения разрешения на строительство объектов, расположенных в границах Байкальской природной территории, вступили в силу с 11 июля 2014 г.

Следует учесть, что строительство объекта должно было осуществляться после внесения изменений в закон, поэтому заинтересованное лицо ФИО1 была обязана выполнить требование о получении положительного заключения государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации. На момент рассмотрения заявления о выдачи разрешения на строительства орган местного самоуправления должен был соблюсти обязательное требование об истребовании положительного заключения государственной экологической экспертизы для данного объекта.

Действия администрации Байкальского городского поселения по осуществлению выдачи разрешения на строительство здания – магазина общей площадью 87,8 кв.м. на земельном участке с кадастровым Номер изъят по <адрес изъят>, расположенном в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории в отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации незаконны. Отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы свидетельствует о том, что оценка воздействия на окружающую среду со стороны компетентного органа не дана, что, в свою очередь, не позволяет отследить степень негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении строительства на Байкальской природной территории и вред, причиненный окружающей среде.

Вопреки доводам апелляционной жалобы совокупность условий для удовлетворения требований Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора судом установлена.

Доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления о том, что неправильное определение судом первой инстанции вида судопроизводства повлекло вынесение незаконного решения, что данные требования должны быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства уже являлись предметом рассмотрения Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, и в кассационном определении № 88а-12288/2020 от 30 июля 2020 г. им дана надлежащая оценка. Возможность предъявления в порядке статьи 304 Гражданского кодекса Российской Федерации негаторного иска не может исключить возможность оспаривания законности акта органа, наделенного публичными полномочиями по выдаче разрешения на строительство.

Доводы апелляционной жалобе о пропуске срока для обращения в суд с данным иском также нельзя признать обоснованными ввиду следующего.

В силу ч.1 ст. 219 КАС РФ если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

17 мая 2019 г. Западно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой в целях анализа состояния законности об исполнении федерального законодательства при возведении объектов капитального строительства, в администрацию Байкальского ГП был направлен запрос о выданных администрацией разрешениях на строительство/реконструкцию нежилых объектов капитального строительства, за отчетный период 2014-2019 годов.

Запрашиваемые прокурором сведения были направлены администрацией 21 мая 2019 г. за № 96/03. В том числе предоставлена информация о выдаче ФИО1 разрешения на строительство Номер изъят от Дата изъята объекта «Магазин», расположенного на земельном участке с Номер изъят по <адрес изъят>.

Таким образом, о выдаче оспариваемого разрешения на строительство от 22 декабря 2014 г. прокурору стало известно 21 мая 2019 г.

Согласно части 3 статьи 92 КАС РФ течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало.

Поскольку сведения о выдаче оспариваемого разрешения на строительство в прокуратуру поступили 21 мая 2019 г., то срок обращения с настоящим административным иском – по 21 августа 2019 г.

С настоящим иском прокурор обратился в Слюдянский районный суд 8 июля 2019 г., входящий № 2019-5/2572, то есть в пределах процессуального срока.

Довод апелляционной жалобы о том, что срок действия разрешения на строительство истек, также нельзя признать обоснованным.

Согласно статье 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» разрешение на строительство относится к документам, являющимся основанием для регистрации прав на недвижимое имущество.

Таким образом, разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства.

Нельзя признать обоснованным и довод апелляционной жалобы и апелляционного представления и дополнения к нему о том, что судом нарушены права Главы Байкальского городского поселения в связи с не привлечением его к участию в административном деле.

В силу части 1 статьи 42 Устава Байкальского муниципального образования администрация городского поселения осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения, отнесенных к ведению городского поселения.

Согласно пункту 2.3 части 2 статьи 42 Устава в области жилищного, социально-культурного строительства, планировки и застройки территории города администрация поселения выдает разрешение на строительство объектов.

Глава Байкальского городского поселения возглавляет администрацию городского поселения (часть1 статьи 36 Устава).

В функции главы городского поселения как главы администрации городского поселения входит руководство деятельностью администрации; выдача разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения (часть 2 статьи 36 Устава).

Оспариваемое разрешение на строительство подписано главой администрации городского поселения Т.., который действовал в рамках своих полномочий как руководитель исполнительно-распорядительного органа - администрации Байкальского городского поселения. В связи с чем предъявление административных исковых требований к администрации Байкальского ГП является обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления прокурора и дополнения к нему по существу повторяют позицию заявителей в суде первой инстанции и уже являлись предметом судебного рассмотрения, направлены на переоценку доказательств, оцененных судом в соответствии со ст. 84 КАС РФ, выводов суда не опровергают и не могут служить основанием к отмене решения суда.

Судебная коллегия полагает выводы суда правильными, доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления прокурора и дополнений к нему не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке заявителями обстоятельств дела.

При разрешении спора судом правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, представленным доказательствам дана правовая оценка, оснований, считать которую неправильной не имеется, оснований для отмены судебного акта по доводам апелляционной жалобы и апелляционного представления и дополнения к нему судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Слюдянского районного суда Иркутской области от 26 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу, апелляционное представление Западно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора и дополнения к нему – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Е.Г. Бутина

Судьи: Л.В. Гусарова

А.И. Карнышов