Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Антоновой И.А. на решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 22 марта 2018 года.

Заслушав доклад судьи Самарского областного суда Шилова А.Е., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Антонова И.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации городского округа Тольятти, контрольно-ревизионному отделу администрации городского округа Тольятти о признании незаконным представления от 27.10.2017 № 12.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 27.10.2017 контрольно-ревизионным отделом администрации городского округа Тольятти в ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности Управления потребительского рынка администрации городского округа Тольятти (далее - Управление), установлены нарушения бюджетного законодательства.

По результатам контрольного мероприятия в её адрес как руководителя Управления вынесено представление от 27.10.2017 № 12, содержащее сведения о выявленных нарушениях бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений и о возврате бюджетных средств.

По мнению административного истца, оспариваемое представление не соответствует нормам действующего законодательства, поскольку Управление потребительского рынка администрации городского округа Тольятти не допускало бюджетных нарушений, указанные в представлении требования в части возврата денежных средств являются неисполнимыми, выводы контрольно-ревизионного отдела администрации городского округа Тольятти, отраженные в пунктах 2 и 4 представления необоснованны, носят предположительный характер.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, уточнив заявленные требования, Антонова И.А. просила суд признать незаконным и отменить представление контрольно-ревизионного отдела администрации городского округа Тольятти от 27.10.2017 № 12.

Решением Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 22.03.2018 в удовлетворении административного иска Антоновой И.А. о признании незаконным представления от 27.10.2017 № 12 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда как незаконное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФИО1 – ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить.

Представитель администрации городского округа Тольятти – ФИО3 возражала относительно доводов жалобы, просила решение суда оставить без изменения.

Выслушав объяснения представителей сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Согласно статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу статьи 218 (часть 1) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В соответствии с пунктом 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций (пункт 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Установлено, что контрольно-ревизионный отдел является структурным подразделением администрации городского округа Тольятти и осуществляет свои полномочия в соответствии с Положением о контрольно-ревизионном отделе администрации городского округа Тольятти, утвержденным распоряжением мэрии городского округа Тольятти от 24.10.2014 № 8372-р/1.

В соответствии с пунктом 2.1 указанного Положения, основной целью деятельности контрольно-ревизионного отдела является осуществление внутреннего муниципального финансового контроля за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за полнотой и достоверностью отчетности о реализации муниципальных программ, в том числе отчетности об исполнении муниципальных заданий, за установлением законности составления и использования бюджета городского округа Тольятти в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок для обеспечения муниципальных нужд, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Бюджетным кодексом и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

В целях надлежащего обеспечения исполнения поставленных перед контрольно-ревизионным отделом мэрии городского округа Тольятти задач, постановлением мэрии городского округа Тольятти от 26.12.2014 № 4915-п/1 утверждено Положение о порядке проведения контрольных мероприятий контрольно-ревизионным отделом.

В соответствии с пунктом 3.11.6. Положения о порядке проведения контрольных мероприятий контрольно-ревизионным отделом, в ходе выездной проверки проводятся контрольные действия по документальному и фактическому изучению деятельности объекта контроля.

Контрольные действия по документальному изучению проводятся в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, отчетности о реализации муниципальных программ, муниципальных заданий, соглашений о предоставлении городскому округу Тольятти межбюджетных трансфертов, документов о планировании и осуществлении закупок и иных документов объекта контроля, а также путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально-ответственных и иных лиц объекта контроля и осуществления других действий по контролю.

Контрольные действия по фактическому изучению проводятся путем осмотра, инвентаризации, наблюдения, пересчета, экспертизы, контрольных замеров и осуществления других действий по контролю.

Результаты контрольного мероприятия оформляются актом в случае проведения проверки и ревизии либо заключением в случае проведения обследования (п. 4.1 Положения).

Учитывая вышеприведенные нормы закона, контрольно-ревизионный отдел администрации городского округа Тольятти наделен полномочиями по направлению объекту контроля предписаний об устранении нарушений бюджетного законодательства.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения администрации городского округа Тольятти от 25.09.2017 № 7633, в период с 28.09.2017 по 20.10.2017 контрольно-ревизионным отделом администрации городского округа Тольятти была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Управления потребительского рынка администрации городского округа Тольятти за период с 01.01.2014 по 01.07.2017.

При проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности Управления контрольно-ревизионный отдел выявил нарушения бюджетного законодательства, а именно, неправомерное использование бюджетных средств.

Кроме того, выявлены нарушения п. 1 ст. 432 ГК РФ, ч. 2 ст. 8, пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», п. 4 ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 36 Положения «О порядке взаимодействия мэрии городского округа Тольятти с заинтересованными лицами в случае размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Тольятти с нарушением действующего законодательства Российской Федерации, Самарской области и муниципальных правовых актов городского округа Тольятти», утвержденного Постановлением мэрии городского округа Тольятти от 07.11.2012 № 3106-п/1.

По результатам указанной проверки контрольно-ревизионным отделом администрации городского округа Тольятти составлен акт от 20.10.2017, на основании которого 27.10.2017 в адрес руководителя Управления потребительского рынка администрации городского округа Тольятти ФИО1 вынесено представление № 12, содержащее информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений и требование о возврате предоставленных средств бюджета.

Согласно оспариваемому представлению, контрольно-ревизионный отдел администрации городского округа Тольятти в соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса РФ и разделом V Положения о порядке проведения контрольных мероприятий контрольно-ревизионным отделом мэрии городского округа Тольятти, утвержденного постановлением мэрии городского округа Тольятти от 26.12.2014 № 4915-п/1, требует: 1. подтверждать выполнение работ по муниципальным контрактам на вывоз незаконно размещенных объектов потребительского рынка учетными документами, являющимся основанием, согласно пп. 11, 12, 17, 19 Положения от 07.11.2012 № 3106-п/1, для вывоза исполнителем незаконно размещенных объектов потребительского рынка, подтверждающими факт хозяйственной жизни (ч. 1, 2 ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»); 2. не допускать неправомерного включения объектов, не идентифицируемых как объект «площадка», в состав незаконно размещенных объектов потребительского рынка при заключении муниципальных контрактов. При идентификации объектов, на вывоз которых планируется заключение муниципальных контрактов, руководствоваться требованиями законодательства: Положения от 07.11.2012 № 3106-п/1; Положения от 08.11.2012 № 3120-п/1; 3. принять меры к возмещению в бюджет городского округа Тольятти неправомерно использованных бюджетных средств в сумме 137,5 тыс. руб. в срок до 30.11.2017; 4. привести заключаемые Управлением муниципальные контракты на вывоз незаконно размещенных объектов потребительского рынка в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ в части определения существенных условий о предмете контракта, что позволило бы идентифицировать объекты контрактов на момент их заключения; 5. осуществлять закупки товаров (работ, услуг) в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», в том числе в части соблюдения принципа обеспечения конкуренции при заключении муниципальных контрактов; 6. организовать меры дополнительного контроля за местонахождением всех нестационарных торговых объектов по истечении 6 месяцев со дня проведения вывоза исполнителем в порядке, установленном Положением от 07.11.2012 № 3106-п/1, в том числе рассмотреть возможность передачи данных объектов в муниципальную собственность с целью дальнейшей их эксплуатации, реализации, утилизации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Установлено, что представление составлено контрольно-ревизионным отделом администрации городского округа Тольятти в пределах полномочий, предоставленных законом, порядок вынесения представления соблюден, оспариваемое представление содержит указание на конкретные действия.

Управление административной практики в лице исполняющего обязанности руководителя управления ФИО4 согласилось с требованиями указанного представления и письмом от 15.11.2017 № 52297-вн/2.3 направило в адрес КРО план мероприятий по устранению нарушений в ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности управления потребительского рынка, за исключением мероприятий, изложенных в пункте 3 «о возмещении в бюджет городского округа Тольятти неправомерно использованных бюджетных средств в сумме 137,5 тыс. руб. в срок до 30.11.2017», в связи с временным отсутствием руководителя управления потребительского рынка ФИО1

Довод административного истца о недостаточности установленного предписанием срока для устранения нарушений, судом правомерно отклонен, поскольку установленный оспариваемым предписанием срок не противоречит положениям пункта 2 ст. 270.2 БК РФ.

Доказательства того, что Управление в лице руководителя ФИО1 обращалось к административному органу с просьбой о продлении срока исполнения представления либо предпринимало какие-либо меры для исполнения законного предписания, отсутствуют.

Как видно из материалов дела, ФИО1 в адрес КРО направлены возражения от 30.11.2017 № 55327-вн/2.3 о несогласии с выводами КРО при проведении мероприятий по контролю, однако о принятых мерах по устранению нарушений сообщено не было.

В соответствии с пунктом 4.7 Положения о порядке проведения контрольных мероприятий, утвержденного постановлением мэрии городского округа Тольятти от 26.12.2014 № 4915-п/1, срок подготовки (при наличии) письменных возражений или замечаний руководителем объекта контроля составляет не более 3-х рабочих дней со дня вручения акта.

Акт проверки с разногласиями был подписан 25.10.2017.

Постановлением мэрии городского округа Тольятти от 07.11.2012 № 3106-п/1, утверждено Положение «О порядке взаимодействия мэрии городского округа Тольятти с заинтересованными лицами в случае размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Тольятти с нарушением действующего законодательства Российской Федерации, Самарской области и муниципальных правовых актов городского округа Тольятти», определяющее понятие нестационарных торговых объектов и порядок их вывоза.

К нестационарным торговым объектам (далее - Объект) относятся: кеговые установки, бойлеры; автоприцепы; тонары; палатки продовольственные, непродовольственные; лотки продовольственные, непродовольственные; автолавки; площадки для реализации товаров школьного ассортимента, овощной продукции, бахчевых культур, хвойных деревьев, стройматериалов, приемки стеклопосуды, катания на лошадях, размещения батут-горок, водных горок, пневматического тира, надувных аттракционов, зоопарков, цирков, аттракционов, проката роликовых коньков, электромобилей, велосипедов, водной техники, серфингов, шезлонгов и зонтов, коньков, лыж, санок; летние кафе; киоски; павильоны; автостоянки; остановочные комплексы (пункт 4).

В соответствии с пунктом 9 указанного Положения, уполномоченным органом на выявление и организацию вывоза и (или) переноса самовольно размещенных объектов является Управление потребительского рынка мэрии городского округа Тольятти.

Также установлено, что в заключенных муниципальных контрактах с подрядными организациями по вывозу незаконно размещенных объектов однозначно не определено существенное условие договора об объекте, который был бы описан, поскольку на момент заключения контрактов отсутствовали документы о его обнаружении, идентификации, что административным истцом не оспаривается.

Разрешая заявленные требования, суд обоснованно не согласился с доводами административного истца о том, что согласно пункту 18 указанного Положения, если предписание (представление) не исполнено, Уполномоченный орган организует вывоз и (или) перенос самовольно размещенного Объекта с привлечением юридического лица или индивидуального предпринимателя, с которым мэрией городского округа Тольятти заключен муниципальный контракт (договор) (далее - Специализированная организация), т.е. до всех перечисленных в Положении мероприятий, предшествующих вывозу самовольно размещенных объектов, в том числе до установления данных объектов должен быть заключен муниципальный контракт.

Согласно статье 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.

В силу части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при описании в документации о закупке объекта закупки необходимо указывать функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки, использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологии, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки.

Кроме того, контракт должен содержать порядок определения заказчиком соответствия поставляемого товара (выполненной работы, оказанной услуги) условиям контракта по количеству (объему), комплектности и иным показателям, предусмотренным условиями контракта. Также необходимо отразить в контракте порядок оформления результатов приемки товара (работ, услуг).

Таким образом, заключению муниципального контракта должно предшествовать выполнение пп. 11-17 Положения «О порядке взаимодействия мэрии городского округа Тольятти с заинтересованными лицами в случае размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа Тольятти с нарушением действующего законодательства Российской Федерации, Самарской области и муниципальных правовых актов городского округа Тольятти».

Доводы административного истца о том, что в муниципальном контракте (техническом задании) достаточно указать на количество площадок без их разграничения по видам, без адресов, суд правомерно не принял во внимание, поскольку это противоречит требованиям Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Положению от 07.11.2012 № 3106-п/1.

Детальное описание объектов дается в постановлении мэрии городского округа Тольятти от 08.11.2012 № 3120-п/1 «О Порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов, имеющих сезонный характер и (или) функционирующих на принципах развозной и разносной торговли на территории городского округа Тольятти».

В силу статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Доводы ФИО1 об отсутствии оснований для возложения обязанности по возврату в бюджет денежных средств, т.к. все работы по вывозу нестационарных объектов были выполнены и подтверждены документально, суд обоснованно признал несостоятельными.

Частью 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» установлено, что бюджетные средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям контрольных органов в течение месяца после выявленных указанных нарушений.

Согласно письму Минфина РФ от 25.04.2017 № 02-09-08/24851, при отнесении действий (бездействия) участников бюджетного процесса к неправомерному расходованию бюджетных средств следует исходить из общепринятого в юридической практике признания неправомерными действий (бездействия), в случае если они противоречат требованиям правовых норм, соответственно к неправомерному расходованию бюджетных средств следует относить действия (бездействие), противоречащие требованиям общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение, регулирующих бюджетные правоотношения, к которым относятся Кодекс, принятые в соответствии с ним федеральные законы.

В соответствии с пп. 35-36 Положения № 3106-п/1 вывезенные и (или) перенесенные объекты хранятся в течение шести месяцев, после истечения указанного срока объекты поступают в муниципальную собственность в соответствии с порядком, установленным действующим законодательством, или подлежат утилизации.

Принимая во внимание, что установить местонахождение части нестационарных торговых объектов (364 единицы) ввиду отсутствия подтверждающих документов при проведении мероприятий по контролю установить не удалось, в пункте 6 представления было указано на необходимость организовать меры дополнительного контроля за местонахождением всех нестационарных торговых объектов по истечении 6 месяцев со дня проведения вывоза исполнителем в порядке, установленном Положением от 07.11.2012 № 3106-п/1, в том числе рассмотреть возможность передачи данных объектов в муниципальную собственность с целью дальнейшей их эксплуатации, реализации, утилизации, что не противоречит требованиям закона и не нарушает прав административного истца.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Принимая во внимание, что оспариваемое представление № 12 от 27.10.2017 об устранении нарушений требований бюджетного законодательства вынесено контрольно-ревизионным отделом администрации городского округа Тольятти в соответствии с действующим законодательством, в пределах предоставленных полномочий, права и свободы заявителя представлением не нарушены, суд пришёл к правильному выводу о том, что оснований для признания указанного представления контрольно-ревизионного отдела администрации городского округа Тольятти незаконным не имеется.

Судебная коллегия полагает, что все обстоятельства, имеющие значение для дела, судом определены правильно, исследованным доказательствам дана надлежащая правовая оценка.

Доводы апелляционной жалобы ФИО1 о незаконности вынесенного представления по существу сводятся к несогласию с решением суда, повторяют изложенную представителем административного истца позицию, которая являлась предметом исследования и оценки суда первой инстанции, поэтому не могут служить основанием для отмены судебного акта.

Само по себе представление, направленное на понуждение указанного в нем должностного лица устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке, не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы органа или должностного лица, в адрес которого оно вынесено.

Оснований для отмены решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе ФИО1, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда.

Кроме того, в настоящее время ФИО1 не является руководителем Управления потребительского рынка администрации городского округа Тольятти, что не оспаривалось представителем административного истца, поэтому оспариваемое представление не затрагивает её права и законные интересы.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену принятого решения, и предусмотренных статьей 310 КАС РФ, судом при рассмотрении дела не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 22 марта 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи